I. Pendahuluan
Anggaran pertahanan Indonesia dalam kurun delapan tahun perjalanan Orde Reformasi ternyata belum mampu memenuhi kebutuhan anggaran pertahanan yang dibutuhkan. Pasca kejatuhan Soeharto dan Rejim Orde Baru proses penataan dan pembenahan lembaga pertahanan, dalam hal ini Departemen Pertahanan dan TNI berjalan dengan baik. Hanya saja pemenuhan anggaran pertahanan menjadi satu permasalahan tersendiri, yang hingga saat ini belum terselesaikan. Kondisi keuangan Negara yang belum stabil, serta desakan pembayaran hutang luar negeri yang mengambil porsi cukup besar menjadikan pemenuhan anggaran pertahanan terbatas. Keterbatasan ini membangun satu kreativitas baru bagi internal TNI untuk melakukan pemenuhan anggaran pertahanan dalam bentuk mengelola bisnis TNI, hingga menerima bantuan pendanaan dari daerah. Hal ini tentu saja membuat kontrol negara dalam pemanfaatan anggaran pertahanan non- APBN menjadi sangat sulit dilakukan.

Penataan kelembagaan pertahanan, selain sudah ada legalitas perundang-undangan seperti adanya Tap MPR No. VI Tahun 2000 dan Tap MPR No. VII Tahun 2000 menjadi landasan bagi terbitnya UU No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara dan UU No. 34 Tahun 2004 Tentang TNI. Landasan perundang-undangan tersebut, selain menjadi bagian penegas bagi penataan lembaga pertahanan agar menjadi professional, juga diasumsikan sebagai rujukan hukum bagi setiap pembenahan yang dilakukan di Departemen Pertahanan dan TNI, tak terkecuali dengan anggaran pertahanan.

Prinsip dasar yang harus digarisbawahi mengenai pemenuhan anggaran pertahanan adalah dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, yang mengacu kepada UU No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara, dan UU No. 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia (TNI). Prinsip tersebut merupakan implementasi dari pengelolaan pertahanan Negara yang terpusat. Sebab dengan memusatkan pemenuhan anggaran dari APBN, fungsi control demokratik secara harfiah akan berjalan. Pemenuhan anggaran yang memadai, baik dari jumlah, alokasi, serta aliran pemanfaatannya akan mampu membatasi militer untuk berada di koridor pertahanan Negara, sebagaimana yang diamanatkan oleh kedua undang-undang tersebut. Permasalahan yang kemudian muncul adalah bahwa prinsip dasar tersebut tidak sepenuhnya dilakukan, karena keterbatasan anggaran pertahanan yang dialokasikan oleh pemerintah.TNI mencari dan akhirnya mendapatkan dana diluar APBN (off budget) yang merupakan pemenuhan anggaran yang bertentangan dengan kedua undang-undang tersebut di atas.

Hal yang perlu ungkap juga adalah bahwa besaran anggaran pertahanan dari tahun ke tahun mengalami penyusutan, bahkan sejak tahun 60-an anggaran pertahanan mencapai 29 % justru terus menyusut hingga kurang dari 1 % pada anggaran tahun 2005, tepatnya 0.8 % dari Product Domestic Bruto (PDB), atau kurang dari 5 % dari APBN. Bahkan bila diuraikan lebih lanjut anggaran yang disediakan oleh pemerintah melalui APBN baru memenuhi 25 hingga 40 % kebutuhan pertahanan.

Selama ini Departemen Pertahanan menerima saja anggaran yang diberikan oleh pemerintah, dan berusaha menutupi semua kebutuhan anggaran. Bahkan menurut Juwono Sudarsono, anggaran yang disetujui oleh pemerintah dari pengajuan oleh Departemen Pertahanan, tidak lebih dari 40 % dari yang diajukan. Artinya ada kurang lebih 60 % kebutuhan yang diajukan oleh Departemen Pertahanan tidak terpenuhi, dan besar peluangnya dipenuhi dari dana off budget dan atau dana illegal lainnya. Sebagaimana kita ketahui, Departemen Pertahanan dan Mabes TNI selalu memanfaatkan keterbatasan dan kurangnya anggaran. Akan tetapi, hal tersebut lebih banyak menggunakan rujukan kuantitatif, yang masih dapat diperdebatkan akurasinya, seperti berapa besar anggaran yang dimanfaatkan, berbanding dengan jumlah personel, maupun program yang dilaksanakan. Bahkan dalam persfektif yang lebih luas misalnya anggaran pertahanan masih dibatas pada ukuran melakukan kontrol berlapis, dari mulai parlemen, eksekutif, Departemen Pertahanan, Mabes TNI, hingga pada masing-masing matra.

Sehingga dalam sistem demokrasi, pemerintah melalui Departemen Pertahanan menyusun kebijakan pertahanan, mulai dari perkiraan ancaman, identifikasi potensi pertahanan, dan kebijakan menghadapi tantangan, berupa kemampuan, kekuatan, dan gelar pertahanan. Sehingga peran TNI dalam hal ini hanya sebatas memberi masukan yang berkaitan dengan usulan, dan pemanfaatan anggaran. Seberapa besar dan bagaimana anggaran dimanfaatkan untuk meningkatkan kemampuan, dan profesionalisme menjadi pertanyaan yang mesti di jawab bersama. Dengan anggaran pertahanan yang hanya memenuhi kurang dari 40 % kebutuhan menjadikan masalah pemenuhan anggaran menjadi permasalahan yang rumit. Kerumitan tersebut terkaitnya dengan besarnya porsi anggaran rutin dan anggaran keseluruhan memperlihatkan infleksibilitas anggaran pertahanan yang turunannya akan makin mempersempit peluang kebijakan untuk mengatasi permasalahan tersebut. Beban anggaran pertahanan yang menitikberatkan pada anggaran rutin, khususnya gaji prajurit, berimplikasi serius bagi pengembangan postur pertahanan, khusus pada peningkatan kemampuan dan kekuatan pertahanan. Anggaran pertahanan hanya akan memenuhi sebagian besar kebutuhan rutin, dan meminimalisir pembangunan.

II. Persoalan dalam Anggaran Pertahanan
Sedikitnya ketergantungan TNI kepada sumber anggaran Negara, karena Negara belum mampu memenuhi kebutuhan angggaran yang diharapkan akan membuka cela bagi TNI untuk bebas mendapatkan sumber-sumber tidak resmi, serta berbagai kepentingan yang berkembang mengikutinya yang membuka peluang bagi bangkitnya konservatisme militer dalam bidang ekonomi, sosial, dan politik. Bangkitnya konservatisme militer akan mengkoreksi reformasi pertahanan yang tengah berjalan, dalam bentuk pembangunan posisi tawar politik TNI terhadap pemerintah.

Permasalahan reformasi pertahanan juga terkait dengan ketersediaan anggaran pertahanan. Penataan kelembagaan saja tidak cukup untuk dapat mensukseskan reformasi pertahanan. Artinya pemenuhan anggaran pertahanan menjadi titik krusial bagi reformasi pertahanan di Indonesia.

Akan tetapi, sejumlah permasalahan dalam pemenuhan anggaran pertahanan menjadi penghalang yang serius. Persoalan terbesar dari anggaran pertahanan adalah pemenuhan kebutuhan anggaran pertahanan dan pengawasan terhadap pengelolaannya. Di samping itu, persoalan lain yang tidak kunjung selesai adalah bagaimana merumuskan strategi pertahanan yang komprehensif, sebagai landasan untuk mengajukan kebutuhan anggaran. Ketiga permasalahan tersebut di atas satu dengan yang lain saling berkait. Akan tetapi sejumlah persoalan tersebut juga harus menjadi catatan serius bagi kita untuk mencermati sejauhmana permasalahan tersebut dapat menghambat secara serius. Setidaknya ada lima persoalan yang menghambat pemenuhan anggaran pertahanan di Indonesia, yakni: Pertama, belum adanya strategi pertahanan yang komprehensif. Strategi pertahanan yang komprehensif menjadi hal yang krusial dalam menyusun berbagai ancaman dan tantangan keamanan Indonesia. Disamping itu, besaran ancaman dan tantangan bagi system pertahanan Negara akan berkonsekuensi pada berapa besar anggaran pertahanan yang dibutuhkan. Hingga laporan ini dibuat, Indonesia baru memiliki Buku Putih Pertahanan, yang diterbitkan oleh Departemen Pertahanan, masalah yang kemudian timbul adalah konsepsi ancaman yang dimunculkan sama sekali tidak menyentuh pada ancaman invasi dan agresi dari Negara lain. tapi Buku Putih Pertahanan hanya menyebutkan potensi ancaman berupa terorisme, gerakan separatisme, aksi radikalisme, konflik komunal, kejahatan lintas Negara, gangguan keamanan laut, gangguan keamanan udara, perusakan lingkungan, dan bencana alam . Ini artinya bahwa secara umum, strategi pertahanan yang komprehesif belum ada. Bahkan yang kemudian membuat kita terkejut adalah Strategic Defense Review (SDR) sebagai pedoman bagi pelaksanaan tata cara pertahanan, hingga saat ini belum terumuskan secara integral. SDR yang ada sebatas pada persfektif masing-masing matra dan cenderung menggunakan paradigmatik lama, yang masih menggunakan persfektif territorial.

Kedua, minimnya anggaran pertahanan. Menteri Pertahanan, Juwono Sudarsono mengungkapkan bahwa dari anggaran yang diajukan Departemen Pertahanan ke parlemen, hanya sekitar 60 % yang disetujui. Sementara yang lebih parah adalah dari dana yang disetujui tersebut hanya 30 % memenuhi kebutuhan anggaran pertahanan, baik rutin maupun pembangunan. Apa yang dikemukakan oleh Juwono Sudarsono memang masih dapat diperdebatkan, hanya saja terlepas dari angka-angka yang disebutkan, pada realitasnya anggaran pertahanan Negara memang minim. Dengan anggaran kurang 1 % dari GDP atau kurang dari 5 % APBN, maka pemenuhan anggaran pertahanan akan terbatas dengan sendirinya. Terbatasnya anggaran pertahanan berimplikasi pada pemenuhan kebutuhan pertahanan, baik yang resmi, tidak resmi, maupun illegal. Implikasi yang paling kentara adalah besarnya peluang TNI untuk melakukan berbagai kegiatan, yang berlawanan dengan profesionalisme TNI. Artinya akan menegasikan pemerintahan sipil demokratis dengan mengajukan berbagai syarat yang mensubordinatkan pemerintahan sipil. Sehingga secara harfiah akan membangun kembali konservatisme militer terhadap masyarakat sipil.

Ketiga, efisiensi anggaran pertahanan. Dengan keterbatasan anggaran, maka langkah yang harus dilakukan adalah mengefisiensikan anggaran agar mampu memenuhi kebutuhan pertahanan. Menarik untuk dikaji adalah pernyataan Juwono Sudarsono tentang sikap Departemen Pertahanan yang menerima berapapun anggaran yang disetujui tanpa protes. Sikap Departemen Pertahanan ini artinya mengandung konsekuensi adanya langkah melakukan efisiensi anggaran pertahanan. Masalahnya, apa yang dikemukakan oleh Juwono pada realitasnya tidak terjadi. Hal ini mengindikasikan bahwa pemenuhan kebutuhan anggaran pertahanan dari sumber non-resmi dan illegal menjadi alternative dari pemenuhan anggaran pertahanan. Muaranya hakikat untuk membangun kontrol dan supremasi sipil akan menguap dan terganti oleh konservatisme militer.

Keempat, distribusi Anggaran 60-70 % rutin, 30-40 % untuk pembangunan. Realitas yang dihadapi oleh lembaga Negara di Indonesia, distribusi anggaran akan tersedot untuk kebutuhan rutin, gaji pegawai dan lain-lain. sementara anggaran pembangunan bahkan kurang dari setengah anggaran rutin. Bisa jadi hal ini merupakan kekhasan kelembagaan di Negara-negara yang tengah beralih dari otoriter menuju demokratis. Akan tetapi apa yang ditemukan dalam pelaksanaannya ini mengindikasikan bahwa efektifitas penataan kelembagaan baru sebatas memenuhi kebutuhan dasar pegawai, yakni gaji, belum sampai pada pembangunan kelembagaan. Bahkan di banyak Negara, anggaran pembangunan cenderung nol untuk beberapa tahun, sampai pada adanya restrukturisasi dan efisiensi kerja. Dari berbagai penelitian dan rekomendasi, upaya memperbesar anggaran pembangunan pertahanan, baru tercapai pada sepuluh hingga dua puluh tahun yang akan datang. Artinya, apabila ada anggaran pembangunan dari total anggaran pertahanan, maka diupayakan untuk memanfaatkannya dengan baik, sampai pada titik anggaran pembangunan pertahanan lebih besar dari anggaran rutin, sambil berdoa agar ancaman dari luar tidak membesar dari kondisi saat ini.

Kelima, transparansi dan akuntabilitas. Secara harfiah trasnparansi dan akuntabilitas data yang dibuka untuk publik oleh Departemen Pertahanan cukup rinci dan jelas. Masyarakat dapat mengetahui seberapa besar budget dan expenditure secara jelas. Hanya saja permasalahannya seberapa luas data tersebut dapat digunakan untuk mengujimaterikan akuntabilitas dan ketransparanannya, baik oleh masyarakat umum, parlemen, LSM, maupun akademisi.hampir tidak ditemukan data alternative sebagai perbandingan, yang menjadi bagian dari fungsi pengawasan dan kontrol. Justru data alternative datang dari lembaga kajian dan LSM yang bisa jadi tidak seakurat yang seharusnya, tapi cukup ampuh sebagai data perbandingan.

III. Pengelolaan Anggaran Pertahanan dan Off-Budget APBD
Skema anggaran pertahanan Indonesia terbagi dalam dua, yakni: anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dalam kurun waktu lima tahun terakhir, antara tahun 2000 hingga 2005 rincian anggaran rutin menyerap lebih dari 75 % yang terpusat di Departemen Keuangan, dalam bentuk pemberian gaji prajurit, sedangkan sisanya, yakni anggaran pembangunan dibayarkan melalui Badan Keuangan TNI (Baku TNI). Terlepas dari itu, masih ada upaya dari TNI untuk memanfaatkan hak istimewa (priviledge) yang diatur dalam Pasal 52 Kepres No. 42 Tahun 2002, di mana pengelolaan anggaran pertahanan cenderung dimanfaatkan dengan berbagai cara agar keistimewaan militer masih dapat dipertahankan. Keistimewaan itu terkait dengan adanya kebocoran dan penyimpangan anggaran yang didapat dengan yang dimanfaatkan. Karenanya agar tidak ada kebocoran dan penyimpangan, Departemen Pertahanan kemudian mengeluarkan SKEP No. 1698/2002 yang mengatur berbagai efisiensi agar pemanfaatan anggaran pertahanan dapat berjalan baik, sesuai dengan prinsip akuntabilitas dan efisien, dengan pula merujuk pada Struktur Program dan Anggaran Pertahanan (SPA Hanneg) yang merupakan SPA Hanneg ketujuh sejak masa awal Orde baru, yang dulu bernama Petunjuk Pembinaan Keuangan Hankam (Jukbinku Hankam).

Akan tetapi, meski ada berbagai aturan yang memagari agar tidak terjadi penyimpangan dan birokrasi panjang, sehingga keberadaan anggaran pertahanan Negara dalam struktur pertahanan dan militer masih berada dalam lingkup masa lalu, yang mana menganut birokrasi yang panjang dan ngejelimet. Kelemahan yang menghambat pelaksanaan tugas TNI terletak pada otorisasi dan anggaran yang menganut system komando. Sistem otorisasi anggaran tersebut tidak menunjang kinerja TNI yang cepat, tepat, professional, dan efisien. Hal tersebut jelas bertentangan dengan prinsip dasar efisiensi dan akuntabilitas kelembagaan.

Hal lain yang perlu ditegaskan adalah bahwa praktik penganggaran yang berjalan saat ini, menunjukan adanya dualisme kewenangan antara Departemen Pertahanan dan dan Mabes TNI. Penegasan bahwa wewenang Panglima TNI hanya menggunakan kekuatan militer, sebagaimana yang tertuang dalam Pasal 18 UU No. 3 Tahun 2002, sementara itu, wewenang Menteri Pertahanan merepresentasikan kewenangan politik. Menteri Pertahanan memiliki wewenang untuk menetapkan kebijakan penganggaran, pengadaan, perekrutan, pengelolaan sumber daya nasional, serta pembinaan dan industri tekhnologi pertahanan yang dibutuhkan TNI, sebagaimana yang ditegaskan dalam Pasal 16 ayat 6UU No. 3 Tahun 2002.
Sedangkan permasalahan lain yang tidak kalah seriusnya adalah tradisi yang berkembang di kemiliteran telah membangun sebuah budaya birokrasi militer yang problematik. Hal ini juga berpengaruh pada akuntabilitas dan transparansi pemanfaatan anggaran pertahanan. Sebagaimana diketahui bersama bahwa birokrasi mengandalkan kepatuhan dan berperan dalam mensukseskan agenda setting. Ada tiga hal yang berkaitan dengan tradisi militer yang berhubungan dengan pengelolaan anggaran pertahanan, yakni:

Pertama, system hirarki komando militer cenderung dikonversi secara otomatis ebagai hukum pokok dalam pengelolaan anggaran pertahanan. Panjangnya mata rantai birokrasi yang harus dilalui sebanyak lima tingkat, bandingkan dengan birokrasi sipil yang hanya dua tingkat. Menyebabkan kelambanan dan kekakuan yang bertentangan dengan kebutuhan obyektif kegiatan pertahan, yaitu: kecepatan dan fleksibilitas. Kusnanto Anggoro memandang bahwa problematika ini menjadi pangkal utama dari rumitnya mengembangkan mekanisme transparansi dan efektifitas.

Kedua, birokrasi memiliki kecenderungan untuk selalu bekerja dan menemukan kekuasaan tanpa batas pada penguasaan informasi. Sehingga pada implementasi di kemiliteran dengan sendirinya menguatkan tradisi kerahasiaan yang sangat kental dalam birokrasi militer. Bisa saja kerahasiaan diperlukan guna menjamin keselamatan Negara, akan tetapi apabila sudah menyangkut keuangan Negara, maka pertanggungjawaban dan transparansi anggaran menjadi sangat penting.

Ketiga, hubungan antar lembaga yang bersifat komunikasi-butuh, dalam pengertian koordinasi dan hubungan antar lembaga yang ada cenderung aktif dilakukan saat satu atau lebih dari dua lembaga yang ada saling membutuhkan. Sesungguhnya, pola komunikasi antar lembaga tersebut tidak baik, apabila komunikasi dilakukan hanya ketika saling membutuhkan. Apalagi keterkaitan antara Departemen Keuangan, Departemen Pertahanan, serta Mabes TNI dalam pengelolaan anggaran pertahanan bersifat kontinyuitas. Sehingga dibutuhkan komunikasi yang konstruktif dan kontinyu.

Ketiga hal tersebut menjadikan penegakan dua prinsip fundamental akuntabilitas dan transparansi menjadi sulit diimplimentasikan dalam anggaran pertahanan Negara. Dua prinsip fundamental tersebut dapat diterima secara universal untuk mengefektifkan dan melakukan efisiensi suatu proses birokrasi modern. Kondisi ini menyebabkan anggaran pertahanan menyimpan banyak misteri dan permasalahan serius. Prinsup fundamental sebagai satu dari bentuk pertanggungjawaban public menjadi barang mahal untuk diterapkan dalam proses penggunaan anggaran pertahanan Negara.

Pencampuradukkan antara system komando-hirarki-birokrasi pengelolaan anggaran pertahanan Negara menjadikan pengelolaan anggaran pertahanan Negara, dengan berbagai syarat dari kedua prinsip fundamental tersebut menjadi jauh dari prinsip-prinsip akuntabilitas dan transparansi. Pembentukan berbagai badan yang membuat penerapan akuntabilitas dan transparansi seperti adanya perwakilan Badan Pemeriksa Keuangan di Departemen Pertahanan, adanya Pusat Keuangan di Departemen Pertahanan, Pusat Keuangan TNI Direktorat Keuangan (Pusku TBI Ditku/Disku), Bagian Keuangan Sekretariat Jenderal Departemen Pertahanan, Keuangan Komando Utama (Kukotama), Keuangan Pelaksana Pusat (Ku Lakpus), hingga Pemegang Kas (Pekas). Yang menarik, keberadaan lembaga dan bagian keuangan tersebut jutru membangun birokrasi yang panjang, sesuatu yang justru bertentangan dengan prinsip efesienitas, dan pemanfaatan anggaran yang cepat. Sehingga setidaknya ada tiga prinsip guna menegakkan akuntabilitas dan transparansi dalam pengelolaan anggaran pertahanan, yakni:

a. Pembinaan tunggal Keuangan (single Financial Management) untuk menjamin ketertiban, keseragaman, efisiensi, dan efektifitas serta kesinambungan di lingkungan Departemen Pertahanan dan Mabes TNI.
b. Saluran tunggal berjenjang melalui badan-badan keuangan Departemen Pertahanan dan Mabes TNI.
c. Pemisahan wewenang/kekuasaan dan tanggung jawab antara otorisator, Ordonatur, dan Bendaharawan dalam pengurusan keuangan (pertahanan) Negara.

Budaya militer yang berselingkuh dengan karakteristik birokrasi di Indonesia memberikan satu persfektif bagi pengelolaan anggaran pertahanan. Bahwa, kenyataan yang tidak dapat ditampik adalah pengelolaan anggaran pertahanan, selain masalah keterbatasan, juga masalah pertanggungjawabab publik dalam bentuk transparansi dan akuntabilitas. Sehingga dapat disimpulkan bahwa penerapan prinsip-prinsip akuntabilitas dan transparansi anggaran pertahanan dengan berbagai kelebihan dan kekurangannya masih merupakan bagian dari wacana yang harus diimplementasikan.

Komitmen pemerintah untuk membangun penyelenggaraan pemerintah yang bersih mendorong penerbitan berbagai perangkat perundang-undangan maupun peraturn lainnya. Ada tiga jenjang perundang-undangan yang sinergis dengan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan bersih, yakni: Pertama, Ketetapan MPR NO. Tap MPR No. 11 tahun 1998 tentang Penyelenggaraan negara yang bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN); Tap MPR No. VI tahun 2000 tentang Pemisahan Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) dan Tap MPR No VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan Peran Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri). Keterikatan ketiga ketetapan MPR tersebut berada dalam semangat penyelenggaraan pemerintahan yang bersih.

Kedua, Undang-undang No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, Undang-undang No. 34 Tahun 2004 tentang TNI UU No. 31 tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi; UU No. 28 tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari KKN. Sementara itu, apa yang menjadi penegas bagi keberadaan undang-undang tersebut menjadi landasan bagi penyelenggaraan operasional di masing-masing lembaga, khususnya pada Departemen Pertahanan dan Mabes TNI.

Ketiga, Peraturan Presiden RI No. 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009. peraturan presiden ini mengikat semua lembaga dalam implementasi pemerintahan bersih dari kolusi, korupsi, dan nepotisme.

Dari ketiga jenjang perundang-undangan tersebut setidaknya mengandung prinsip-prinsip akuntabilitas dan transparansi, yakni: terbangunnya ketertiban, keseragaman, efisiensi, dan efektifitas serta kesinambungan kinerja di semua level lembaga Negara. Akan tetapi dalam praktiknya masih terjadi berbagai penyimpangan. Temuan BPK RI tentang birokrasi pengelolaan anggaran Pertahanan di Departemen Pertahanan dan Mabes TNI, penyimpangan tersebut antara lain:
1. Penyimpangan terhadap ketentuan perundang-undangan. Penyimpangan tersebut muncul antara lain tidak dipatuhinya prosedur pengadaan barang dan jasa, formalitas pertanggungjawaban keuangan, serta formalitas pertanggungjawaban materil.
2. Penyimpangan terhadap asas ekonomis dan kehematan, serta efisiensi. Penyimpangan tersebut muncul karena tenggat waktu perencanaan, pengadaan serta waktu pembayaran yang mengakibatkan harga diperhitungkan saat pembayaran ditambah keuntungan yang seharusnya diterima berkaitan dengan adanya selisih waktu pembayaran (perhitungan bunga bank).
3. Penyimpangan asas efektifitas. Penyimpangan ini muncul karena penyelesaian maupun penggunaan serta peruntukkansuatu hasil kegiatan/pengadaan seringkali tidak sesuai dengan yang telah ditentukan atau mengalami keterlambatan.
4. Terbukanya cela terjadinya Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Dengan kewenangan yang panjang, kewenangan mutlak bertingkat serta berbagai macam formalitas yang dilakukan sebagai sarana untuk pencairan anggaran maka akan memunculkan berbagai tindakan yang membuka cela terjadinya KKN.

Tabel 1
Anggaran dan Pembiayaan Pertahanan

Pembiayaan Pertahanan Non-Pertahanan
Resmi Sektor Pertahanan dalam APBN

Anggaran Kontijensi/ABT Sektor ‘pertahanan dan keamanan’ dari APBD

Potongan harga dan Priviledge dll
Tidak Resmi Usaha institusional koperasi, yayasan, pada tingkat pusat maupun daerah Kegiatan illegal (individu maupun institusional) pada tingkat pusat maupun daerah

Terkait dengan uraian tersebut di atas, hal lain yang kiranya perlu dipertegas bahwa sumber anggaran pertahanan, sebagaimana yang ditegaskan dalam dua undang-undang diatas adalah dari APBN. Akan tetapi perlu juga diungkap bahwa ada pendanaan lain yang menopang anggaran pertahanan, yang biasa disebut dana off budget. Menurut SIPRI, segala pengeluaran yang tidak dibiayai oleh anggaran pertahanan , dianggap sebagai dana off budget, terlepas dana tersebut tertera atau tidak. Dalam pandangan Hendrickson and Ball, dana off budget meliputi: pertama, anggaran yang tercantum dalam anggaran Negara (APBN) tetapi tersembunyi pada sektor lain, yang sebenarnya dibelanjakan untuk kegiatan yang langsung maupun tidak langsung dengan kegiatan pertahanan dan keamanan. Kedua, anggaran yang tidak tertera dalam anggaran Negara dan dipadat tentara baik secara resmi maupun tidak resmi.

Dalam konteks ini bisa ditarik satu hubungan yang a simetris antara pembiayaan resmi dapat berupa dana yang secara rinci tertuang dalam APBN ebagai anggaran pertahanan ataupun yang diluar APBN, dan tidak secara eksplisit dinyatakan sebagai belanja pertahanan. Di masa lalu, atau setidaknya hingga tahun 2004 lalu, ada anggaran pertahanan dan keamanan, yang termasuk dukungan operasional TNI dan Polri bagi pengamanan daerah tertentu dari berbagai ancaman yang kemungkinan muncul. Akan tetapi, pasca dikeluarkanya Surat Edaran (SE) Mendagri, yang melarang pemberian bantuan kepada institusi vertikal di daerah, termasuk TNI, maka dana APBD bisa dikategorikan sebagai dana off budget, dan tentu saja bertentangan dengan perundang-undangan yang ada. Bentuk bantuan pendanaan dari APBD, bisa dalam bentuk operasional gabungan semacam pengamanan unjuk rasa ataupun terorisme sebagaimana yang dianggarkan oleh APBD Provinsi DKI Jakarta, ataupun pengembangan dan pembangunan fisik, dalam bentuk pengajuan proposal anggaran untuk pembangunan fisik.

Permasalahannya tidak sesederhana apakah pembacaan pemerintah daerah yang lain terhadap SE Mendagri tersebut dapat diinterpretasikan sebagaimana yang dilakukan ole Provinsi DKI Jakarta, yang menganggap bahwa bantuan yang diberikan kepada institusi militer, apakah kepada Kodam dan lembaga di bawahnya, ataukah kepada matra lain yang juga memiliki perwakilan di tiap provinsi sebagai sesuatu yang lumrah dan biasa? Pertanyaan tersebut memang tidak mudah dijawab, karena dalam era Otonomi Daerah, karakteristik kewilayahan secara harfiah juga mengalami perwajahan yang berubah. Di sinilah sejatinya kemudian muncul berbagai permasalahan yang menyebabkan efektifitas SE Mendagri tersebut dengan sendiri dipertanyakan. Ada lima hal yang membuat SE Mendagri patut dipertanyakan keefektifannya. Pertama, SE Mendagri cenderung bersifat longgar, dan cenderung multi interpretasi. Hal ini membuat banyak daerah tidak seragam bersikap dan membuat kebijakan; apakah memberi bantuan atau tidak sama sekali? Ada klausul yang dianggap tidak tegas, yakni pada menyerahkan pilihan kembali pada masing-masing kepala daerah. SE Mendagri dianggap ‘banci’ karena ketidaktegasan apakah pelarangan tersebut bersifat mengikat dan tegas atau sebaliknya.

Kedua, kegamangan pemerintah, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri dalam membaca keterkaitan antara UU Otonomi Daerah dengan berbagai undang-undang yang berkaitan dengan TNI, seperti pada UU Pertahanan Negara, dan UU TNI sendiri. Di satu sisi UU Otda menggariskan bahwa daerah diberikan keleluasaan untuk mengelola anggaran belanja daerahnya, namun alokasi anggaran belanja daerah masih harus dikontrol oleh Depdagri, bahkan sangat detail. Sementara di sisi lain, UU Pertahanan Negara dan UU TNI, menegaskan bahwa pemenuhan kebutuhan anggaran TNI hanya berasal dari APBN.

Ketiga, karakteristik kewilayahan masing-masing daerah yang tidak sama. Artinya anggaran yang dialokasikan APBD untuk pemenuhan anggaran TNI di wilayah konflik dapat dianggap sebagai pengecualian dari SE Mendagri. Namun hal tersebut tentu tidak berlaku pada misalnya Provinsi Bali, atau Provinsi DI Jogyakarta, dan daerah-daerah lain yang relatif aman. Sehingga apabila kemudian Provinsi Jawa Barat ataupun Kalimantan Selatan misalnya masih mengalokasikan anggaran dari APBD-nya untuk TNI menjadi pertanyaan yang serius.

Keempat, kurangnya jaminan keamanan kepada daerah-daerah, khususnya yang berbatasan dengan negara lain. Dengan terbatasnya anggaran, tentu saja langkah untuk melakukan pengamanan di wilayah perbatasan menjadi dengan sendirinya berkurang. Dan hal tersebut dipahami oleh pemerintah daerah setempat dengan meminta agar kepada TNI untuk secara kontinyu melakukan patroli dan pengamanan, dan konsekuensi dari itu adalah adanya penganggaran biaya patroli dan pengamanan dalam APBD. Apalagi, ketidaktegasan SE Mendagri membuat langkah dan upaya yang dilakukan pemerintah daerah untuk menganggarkan sebagian APBD-nya untuk off budget pertahanan makin tegas.

Kelima, sosialisasi SE Mendagri kepada kepala pemerintahan daerah, maupun DPRD provinsi maupun kabupaten/kota relatif tidak merata. Bahkan keberadaan SE Mendagri tersebut cenderung memberikan kewenangan yang relatif kepada pemerintah daerah untuk berimprovisasi dalam memutuskan apakah bantuan off budget untuk anggaran pertahanan diberikan atau tidak. Untuk daerah yang PAD-nya stabil dan tinggi, serta berada di dekat dengan perbatasan atau konflik bisa saja mengalokasikan anggaran lebih besar, tanpa memperhatikan aturan yang melarang hal tersebut dilakukan.

Terlepas dari permasalahan tersebut di atas adalah kenyataan yang sulit untuk ditolak adalah bahwa anggaran pertahanan yang disediakan oleh negara ternyata belum memenuhi kebutuhan. Sehingga agaknya sulit bagi pemerintah pusat untuk melarang dengan tegas pemberian bantuan anggaran off-budget dari APBD provinsi ataupun kabupaten/kota. Salah satu kasus yang menarik adalah himbauan dari Bernard Kent Sondakh, ketika menjabat sebagai Kepala Staf Angkatan Laut (KSAL) agar daerah-daerah memberikan bantuan operasional maupun pengadaan kapal patroli bagi pengamanan di beberapa wilayah perairan, khususnya yang berbatasan langsung dengan negara-negara lain. Menariknya respon dari pemerintah daerah juga positif, dengan membelikan kapal patroli bagi operasional pengamanan TNI AL di sekitar Provinsi Kepulauan Riau dan Provinsi Riau daratan. Respon tersebut tentu saja menggugurkan prinsip-prinsip demokrasi, di mana kewenangan anggaran pertahanan hanya melalui mekanisme APBN. Apalagi disinyalir, pembelian kapal patroli tersebut menjadi komiditas politik, berupa dukungan dari matra yang bersangkutan bagi kekuasaan yang dilangggengkan. Sementara, dari matra yang bersangkutan, menganggap bahwa bantuan operasional dan kapal patroli harus dilihat sebagai bentuk partisipasi daerah dalam pengamanan wilayahnya. Apalagi negara belum sepenuhnya dapat memenuhi kebutuhan anggaran pertahanan.

Distorsi politik dan kekuasaan serta keterbatasan anggaran pertahanan yang diberikan negara menjadi satu bahasan yang menarik, karena keduanya memiliki kecenderungan untuk menegasikan esensi tentara profesional yang menjadi dambaan masyarakat di negara demokratik. Supremasi sipil dalam arti yang sesungguhnya juga dengan sendirinya akan terkoreksi, karena keberadaan pemerintahan sipil yang mengontrol sepenuhnya tentara, tidak berjalan dengan baik. Di sini sejatinya dilema antara bantuan anggaran pertahanan dari APBD, dengan upaya mewujudkan TNI sebagai tentara profesional dan membangun supremasi sipil.

Ada empat konsekuensi off-budget APBD yang sekarang ini masih dialokasikan oleh beberapa provinsi dan kabupaten/kota apabila tidak ditertibkan oleh negara, yakni: Pertama, kontrol pemerintahan sipil atas militer cenderung akan melemah. Melemahnya kontrol pemerintahan sipil ini terkait dengan kepatuhan militer terhadap otoritas sipil, karena hulu kebijakan politik dipahami oleh TNI mendua, satu kepada otoritas sipil di pemerintahan pusat, satu lagi kepala daerah di mana daerahnya menyokong kebutuhan anggaran operasional angkatan, yang cenderung membangun subyektifitas kekuasaan. Akhirnya TNI akan menjadi alat kekuasaan dan ekonomi.

Kedua, disparitas kekuasaan sipil akan makin kentara, baik di tingkat pusat maupun daerah. Kecenderungan bahwa nanti tentara kembali ke kancah politik akan menguat, seiring dengan melemahnya konsolidasi sipil sebagai akibat dari disparitas kekuasaan dan konflik yang menguat. Ketiga, distorsi terhadap proses reformasi dan profesionalisme TNI. Hal ini akan terkait dengan menguatnya peluang TNI untuk kembali pada performa dan keikutsertaannya ke dalam perpolitikan nasional. Keterbatasan yang dimiliki oleh negara, dan kebutuhan akan terpenuhinya anggaran pertahanan menjadikan TNI, dengan alasan menjaga teritorial NKRI cenderung akan menerobos berbagai aturan yang membatasi ruang lingkup dan geraknya hanya pada masalah pertahanan. Sehingga distorsi atas kekuasaan politik sipil dan esensi dari profesionalisme TNI menjadi menguat, dan makin mengaburkan makna reformasi.

Keempat, konflik di daerah, sebagai respon atas alokasi anggaran pertahanan off-budget dari APBD. Konflik ini akan cenderung mendorong pada set back dari proses yang telah dicapai selama ini. Apalagi kemungkinan yang ada adalah keterlibatan militer, apakah secara institusional maupun tidak dalam konflik tersebut, terkait dengan keberpihakannya pada pemberi off-budget pertahanan.

Sehingga dibutuhkan berbagai langkah strategis agar maksud baik pemerintah daerah tidak menjadi titik pijak bagi kemungkinan penyimpangan dan pertentangan dari proses reformasi di TNI sendiri. Artinya keberadaan off-budget pertahanan dari pos APBD harus secara perlahan hilang, dan angggaran pertahanan dipenuhi oleh APBN. Ada tiga langkah strategis yang harus diperhatikan agar proses reformasi TNI, dan upaya membangun militer profesional menjadi satu komitmen penegas, yakni: Pertama, SE Mendagri harus merupakan bagian dari langkah untuk memfokuskan kinerja dan alokasi anggaran APBD hanya terkait pada kepentingan daerahnya, sesuai dengan UU Pemerintahan Daerah dan Otonomi Daerah. Jikapun membutuhkan pengamanan ekstra menyangkut soal perbatasan antar negara ataupun di wilayah konflik, harus merupakan keputusan pemerintah pusat, dengan memperhatikan berbagai rambu perundang-undangan yang ada. Sekedar contoh, apabila Pemerintah Provinsi Kalimantan membutuhkan pengamanan ekstra dan bermaksud mengalokasikan anggaran APBD-nya untuk pengamanan dan belanja pertahanan, maka mekanismenya anggaran yang sudah dialokasikan tersebut harus diberikan ke pemerintah pusat yang akan menambahkan aktiva-nya pada anggaran pertahanan tahun berjalan ataupun tahun berikutnya. Sehingga tidak secara langsung diberikan kepada matra bersangkutan.

Kedua, melakukan sosialisasi secara efektif perihal SE dan UU Pertahanan Negara dan UU TNI. Hal ini menjadi penting karena asumsi bahwa masalah pertahanan menjadi porsi pemerintah pusat, maka kecenderungan pemahaman tentang pertahanan dan UU Pertahanan Negara dan UU TNI menjadi minim. Tak heran apabila kemudian anggota DPRD maupun kepala daerah cenderung tidak paham pada proses yang ada, dan cenderung menggunakan paradigma lama.

Ketiga, sedapat mungkin pemenuhan anggaran pertahanan harus diupayakan secara serius. Artinya visi yang harus dibangun oleh pemerintah adalah meningkatkan anggaran pertahanan dan memperhatikan efektifitas pada pemanfaatan anggaran rutin dan anggaran pembangunan dengan alokasi dan aliran anggaran pertahanan yang efektif. Satu hal yang perlu dibangun adalah adanya garansi dari pemerintah kepada TNI untuk menegaskan komitmennya membangun sistem pertahanan Indonesia.

Keempat, perlunya merumuskan Strategic Defense Review (SDR) TNI. Bila selama ini SDR yang ada baru sebatas pada masing-masing matra, maka perumusan SDR menjadi penting agar visi pemerintah pada penataan dan pembangunan pertahanan dapat terfokus pada ancaman keutuhan NKRI secara komprehensif. Yang tentu saja berimplikasi salah satunya pada pemenuhan kebutuhan anggaran pertahanan yang ideal.

IV. Penutup
Pemenuhan anggaran pertahanan mutlak dilakukan oleh pemerintah, agar fungsi pertahanan yang melekat di TNI tidak terkoreksi oleh berbagai permasalahan non-pertahanan. Kecenderungan yang berkembang saat ini, upaya menata kelembagaan di Departemen Pertahanan dan Mabes TNI terfokus pada pembebasan Dephan dan Mabes TNI dari permasalahan non-pertahanan. Masalahnya, sampai kapan pemerintah akan mampu memenuhi anggaran pertahanan, dengan berpijak pada alokasi dan aliran anggaran pertahanan? Sehingga tidak perlu lagi ada improvisasi DPRD dan pemerintah daerah untuk mengalokasikan APBD-nya, yang justru bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang terkait.

Dengan pemenuhan anggaran APBN, maka distorsi politik, dan disparitas kekuasaan sipil, baik di daerah maupun nasional akan terminimalisir. Dan harapan agar TNI menjadi profesional dengan melepaskan semua aktivitas non-pertahanan, serta supremasi sipil atas militer menjadi harapan yang akan terwujud.

Daftar Pustaka
Departemen Pertahanan RI. Mempertahankan Tanah Air Abad 21
Marpaung, Rusdi. et al. (ed). 2005. Dinamika Reformasi Sektor Keamanan. Jakarta: Pro Patria
Nurhasim, Moch. (ed). 2003. Praktek-praktek Bisnis Militer: Pengalaman Indonesia, Burma,
Filipina, dan Korea Selatan. Jakarta: The RIDEP Institute-FES
Stanley (ed). 2000. Indonesia di Tengah Transisi. Jakarta: Propatria
Sukadis, Beni. Eric Hendra (ed). 2005. Menuju TNI yang Profesional: Restrukturisasi Bisnis TNI.
Jakarta: Lesperssi.
Widjajanto, Andi (ed). 2004. Reformasi Sektor Keamanan di Indonesia. Jakarta: Pro Patria
Widoyoko, Danang, et. al. 2003. Bisnis Militer Mencari Legitimasi. Jakarta: ICW & NDI.
Yunanto, Sri. Et al. 2005. Evaluasi Kolekstif Reformasi Sektor Keamanan di Indonesia: TNI dan
Polri. Jakarta: The RIDEP Institute-FES.

About these ads