Polemik seputar harapan Menteri Pertahanan agar RUU Keamanan Nasional (Kamnas) untuk dapat diprioritaskan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) 2007 menjadi titik krusial bagi penataan kelembagaan dalam reformasi sektor keamanan. Usulan RUU Kamnas tersebut sejatinya memberikan gambaran bahwa kebijakan yang berkaitan dengan pertahanan dan keamanan negara masih tambal sulam, tidak komprehensif, dan jangka panjang. Hal tersebut ditandai dengan penolakan Polri, secara kelembagaan untuk ikut terlibat dalam pembahasan. Keberadaan UU No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara dianggap tidak lagi dapat menaungi berbagai bentuk ancaman, baik dari dalam maupun luar negeri, serta koordinasi antar kelembagaan. Dalam UU Pertahanan Negara, lebih banyak mengatur esensi dari tugas TNI, dengan sedikit ’bumbu’ tugas perbantuan TNI kepada pengamanan dalam negeri, yang diemban Polri. Sementara keberadaan Polri dengan UU No. 2 Tahun 2002 merasa sudah cukup dengan kemandirian dan profesionalisme selepas pemisahan dengan TNI, menjadikan lembaga pengelola Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri) tersebut tidak tersentuh pengawasan. Dengan kedudukan langsung di bawah presiden, Polri memosisikan diri sebagai lembaga yang memproduksi kebijakan, dan operasional sekaligus, suatu kondisi yang tidak tepat bagi tata pemerintahan yang baik (good governance).

Respon negatif dari Polri dengan membentuk Kelompok Kerja (Pokja) perumusan naskah akademik alternatif RUU Kamnas, serta tidak ada reaksi yang signifikan dari BIN sesungguhnya menggambarkan bahwa usulan RUU Kamnas menjadi domain Mabes TNI, dan Departemen Pertahanan. Bahkan kesiapan TNI dalam perumusan RUU Kamnas tersebut ditandai dengan perubahan doktrin, sebagai bagian dari respon positif lembaga tersebut dengan kehadiran RUU Kamnas. Hal tersebut menegaskan bahwa secara kelembagaan, TNI jauh lebih siap dari dua pengelola keamanan lainnya, bahkan dengan Departemen Pertahanan sekalipun. Artinya perlu juga dipertegas bahwa usulan RUU Kamnas tersebut harus dilandasi pula dengan kesiapan kelembagaan yang terlibat di dalamnya. Bila keberadaan Departemen Pertahanan, Departemen Dalam Negeri, Departemen Luar Negeri, dan Departemen Hukum dan Perundang-undangan sebagai institusi yang terlibat dalam proses mekanisme koordinasi kebijakan, maka kesiapan secara operasional kelembagaan Polri, TNI, dan BIN sebagai pengelola keamanan harus dalam frekuensi yang sama.

Kondisi tersebut menggambarkan bahwa RUU Kamnas yang diusulkan Departemen Pertahanan bersama Mabes TNI relatif masih belum mendesak bila dikaitkan dengan kesiapan lembaga-lembaga pengelola keamanan tersebut. Sebab berbagai ancaman baik dari dalam dan luar negeri masih dapat direspon oleh aktor-aktor pengelola keamanan dengan baik, walaupun miskin koordinasi, dan Alutsista serta Alkom terbatas. Meski secara kelembagaan demokrasi, keberadaan UU Kamnas merupakan prasyarat dari penataan kelembagaan sektor keamanan. Namun bila dikaitkan dengan belum rampungnya reformasi di internal TNI, Polri, dan BIN, maka keberadaan RUU Kamnas bila dipaksakan menjadi undang-undang hanya akan bernasib sama dengan UU Pertahanan Negara.

Kesiapan TNI secara kelembagaan dalam perumusan RUU Kamnas harus dihargai sebagai bagian dari respon agar keamanan negara, keamanan masyarakat, dan keamanan individu terjamin. Akan tetapi hal tersebut hanya dapat dilakukan dengan mewujudkan satu sistem keamanan yang menyeluruh. Ada titik persinggungan peran dan fungsi dari TNI, Polri, maupun BIN satu dengan yang lainnya. Ancaman terhadap keamanan nasional berasal dari tiga jenis konflik, yakni: konflik antar negara, konflik dalam negeri, dan lintas negara. Ancaman yang datangnya dari luar negara, menjadi domain TNI, sementara keamanan dalam negeri (Kamdagri) dan terselenggaranya kepentingan umum menjadi bagian dan tugas dari Polri. Sedangkan bencana alam dan bencana yang disebabkan oleh manusia menjadi tugas dan kewajiban TNI dan juga Polri. sementara BIN ataupun lembaga intelijen terkait lainnya menyuplai data dan analisis sebagai deteksi dini berbagai ancaman yang datang dari dalam maupun luar negeri.

Keberadaan UU Keamanan Nasional bila dilihat secara literatur dan praktik kenegaraan modern merupakan suatu keharusan. Dalam pengertian bahwa UU Keamanan Nasional menjadi payung bagi berbagai langkah dan antisipasi terhadap berbagai ancaman terhadap eksistensi suatu negara. Irama dan koordinasi yang selaras akan memberikan suatu feedback rasa aman bagi negara dan masyarakat dari berbagai bentuk ancaman. Sebab keamanan nasional merupakan perwujudan dari keamanan menyeluruh dari suatu negara, yang menempatkan keamanan sebagai suatu konsep multidimensional yang melibatkan keseluruhan dari aktor keamanan yang mengelolanya.

Keamanan nasional dapat didefinisikan dalam dua persfektif, yakni: pertama, cakupan keamanan nasional terdiri atas pertahanan luar (external defense), keamanan dalam negeri (internal security), public order, serta penanganan bencana alam (disaster relief). Sedangkan persfektif yang kedua melihat dari sudut pandang obyek, yakni keselamatan negara, keselamatan masyarakat, dan keselamatan individu. Kedua persfektif tersebut secara substansi tidak berlawanan, namun justru saling melengkapi. Bahkan juga harus ditegaskan bahwa keamanan nasional juga harus tetap berprinsip pada tiga hal yakni: demokrasi, yakni adanya otoritas sipil, akuntabilitas dean transparan , penghargaan pada hak-hak sipil, serta penggunaan kekerasan merupakan pilihan terakhir.

Skenario dan Reposisi Polri
Namun demikian perlu juga ditegaskan bahwa keberadaan RUU Kamnas yang menjadi kontroversi tersebut harus dilihat dalam tataran penataan kelembagaan dalam konteks Reformasi Sektor Keamanan, di mana TNI, Polri, serta BIN ada di dalamnya. Artinya secara kalkulatif Polri harus terlibat dalam perumusan RUU Kamnas tersebut. Sikap yang cenderung reaktif dalam penolakan sesungguhnya mencerminkan lemahnya posisi tawar Polri atas aktor-aktor keamanan lainnya, khususnya TNI. Cepat atau lambat eksistensi Polri dalam kondisi sekarang ini akan digugat oleh banyak pihak, sebab tidak mencerminkan satu mekanisme profesional dalam aliran kebijakan dan operasionalnya. Di banyak negara demokratis, posisi polisi selalu berada dalam bentuk penyelenggara operasional, apakah di bawah departemen terkait, membentuk departemen sendiri, atau membuat kementerian yang khusus mengurusi masalah keamanan dalam negeri.

Hinton mensinyalir bahwa penolakan kepolisian untuk mereformasi, dalam konteks Indonesia lebih pada upaya menata koordinasi antar institusi keamanan merupakan satu permasalahan serius di negara-negara dengan karakteristik birokrasi dan budaya masyarakat yang kental dengan pengaruh otoriterianisme. Dengan kata lain, di tubuh Polri masih mengalir deras kultur dan watak birokrasi yang enggan untuk melakukan perubahan. Terlepas bahwa ada dugaan adanya agenda tersembunyi dari usulan RUU Kamnas dari Departemen Pertahanan tersebut.

Di samping itu harus disadari pula bahwa UU No. 2 Tahun 2002 Tentang Polri masih banyak membuka cela bagi terjadinya penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang. Di sinilah sesungguhnya titik krusial mengapa Polri harus terlibat secara aktif dalam pembahasan RUU tersebut, sambil secara perlahan mengusulkan revisi beberapa pasal dalam UU Polri tersebut menyangkut tentang empat hal, yakni: Pertama anggaran Polri. di dalam UU Polri tidak secara eksplisit menegaskan bahwa anggaran Polri berasal dari APBN, kecuali penegasan tentang anggaran untuk Komisi Kepolisian Nasional. Sehingga dapat diduga bahwa sumber anggaran off-budget dari pos masyarakat menjadi titik lemah Polri dalam akuntabilitas dan transparansi pemanfaatan anggaran. Sebagaimana diketahui bahwa sumber dari masyarakat tersebut berupa: Partisipasi Teman (Parman), Partisipasi Kriminal (Parmin), dan Partisipasi Masyarakat (Parmas).

Kedua, tumpang tindihnya tugas dan wewenang Kapolri, selain sebagai penyelenggara operasional, Kapolri juga merumuskan berbagai kebijakan non-operasional. Sehingga dalam konteks manajemen dan penyelenggaraan negara yang baik hal tersebut merupakan bagian dari penyimpangan. Sebab kodrat polisi di belahan dunia manapun merupakan institusi pengelola keamanan, yang bersifat operasional.

Ketiga, efek dari konsep Polri sebagai polisi nasional menyebabkan daerah enggan untuk memberikan bantuan ataupun bentuk subsidi lainnya kepada institusi Polri. Hal ini terkait dengan tidak adanya share dalam bentuk desentralisasi manajemen Polri kepada kepala daerah, sehingga Polri di daerah akan terintegral dalam konektivitas kelembagaan. Dan Polri secara institusi akan mendapatkan dukungan anggaran operasional di daerah. Sebagaimana diketahui bahwa anggaran Polri tahun 2007 ini sekitar Rp. 18 trilyun tersebut hanya memenuhi sepertiga dari kebutuhan anggaran.

Keempat, revitalisasi Komisi Kepolisian Nasional, dari sekedar lembaga think-thank presiden menjadi lembaga yang menjadi jembatan bagi masyarakat untuk melakukan kritik dan kontrol terhadap kinerja Polri. Hal ini perlu ditegaskan agar kinerja Polri dapat terukur oleh masyarakat, seperti Kompolnas Philipina yang mampu membangun kontrol sipil atas kinerja kepolisiannya.

Di samping itu, perlu ditegaskan beberapa perihal yang perlu ditindak-lanjuti perihal pembahasan RUU Kamnas, yakni: Pertama, sebelum RUU Kamnas dilegalkan menjadi undang-undang, perlu kiranya mempertegas ada jedah waktu untuk memberikan kesempatan pembenahan di internal masing-masing aktor penyelenggara keamanan. Setidaknya revisi UU Polri, dan penyelesaian pembahasan RUU Intelijen harus dipercepat. Hal ini penting agar keberadaan UU Kamnas tidak mubazir, sebagaimana UU No. 3 Tahun 2002, yang tidak bertaji, karena institusi yang diaturnya memiliki masing-masing undang-undang, yang kurang bersinergis dengan UU Pertahanan Negara tersebut.

Kedua, mengubah pola inisiatif perumusan RUU Kamnas, yakni tidak lagi hanya Departemen Pertahanan ataupun Mabes TNI, tapi juga lembaga terkait lainnya. Hal ini dilakukan agar mampu menepis asumsi di internal Polri bahwa usulan RUU Kamnas merupakan cara TNI untuk kembali mensubordinatkan Polri. bisa jadi pola inisiatif kemudian dipegang oleh lintas departemen, seperti Departemen Luar Negeri, Departemen Dalam Negeri, Departemen Hukum dan HAM, serta kalangan masyarakat sipil.

Permasalahan apakah Polri akan berada di bawah satu departemen atau tetap dengan kondisi sekarang sebenarnya terkait pada dua sudut pandang yang berbeda. Persfektif pertama pendekatan penataan kelembagaan politik menjadi satu penegas pentingnya Polri hanya mengurusi hal-hal operasional saja, tidak pada perumusan kebijakan. Pandangan ini cenderung menisbihkan esensi dan realitas di Polri sendiri sebagai polisi yang cenderung memiliki watak korporat yang kental sebagaimana TNI. Artinya Polri harus berada di bawah satu departemen yang sesungguhnya juga tidak terlalu baik dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Persfektif yang kedua lebih pada bagaimana membangun paradigma tentang akuntabiltas pada substansi, bukan pada wadah. Posisi di manapun Polri akan terukur sejauhmana akuntabilitas Plri dapat dipertanggungjawabkan. Artinya peluang untuk tetap di posisi seperti sekarang besar peluangnya selama pengawasan yang aktif dapat dilakukan.

Dari dua persfektif tersebut dapat dilihat bahwa berbagai skenario yang dimunculkan akan mengacu pada sejauhmana Polri secara kelembagaan dapat dikontrol oleh masyarakat. Ada lima skenario reposisi Polri dalam UU Kamnas kelak, yakni: Pertama, Polri berada di bawah Departemen Dalam Negeri. Skenario pertama ini secara realitas sesungguhnya sudah gugur, karena Departemen Dalam Negeri secara kelembagaan tidak siap untuk ’menyusui’ Polri. Dengan berbagai permasalahan tentang dinamika otonomi daerah, sesungguhnya menggambarkan bahwa departemen tersebut tengah merangkai bom waktu dengan adanya aktivitas Linmas dan Satpol PP yang membuat garis koordinasi dengan Polri perihal mewujudkan Kamtibmas cenderung longgar.

Kedua, Polri di bawah Departemen Hukum dan HAM. Infrastruktur yang dimiliki oleh departemen ini relatif minim dalam hal penegakan hukum. Memindahkan Polri dengan anggota sekitar 250 ribu dengan berbagai permasalahannya akan membuat departemen tersebut kewalahan dan tidak siap.

Ketiga, Polri di bawah Kejaksanaan Agung. Langkah tersebut sama saja mengakumulasikan kerja penyidikan dan penegakan hukum dalam satu pintu. Sementara sebagaimana diketahui karakteristik kedua institusi tersebut berbeda satu dengan yang lainnya. Cenderung akan menciptakan permasalahan baru.

Keempat, membentuk kementerian baru dengan nama Kementerian Keamanan dalam Negeri, di mana unsur Polri menjadi unsur utama, dan bekerja sama secara sistematik dengan Departemen Dalam Negeri, BIN, TNI, dan lembaga terkait lainnya dalam pengelolaan dan penyelenggaraan keamanan dalam negeri. Dan terakhir, membentuk Departemen Kepolisian atau Kementerian Kepolisian. Langkah ini sebenarnya pernah dicoba pada masa Orde Lama, namun karena konsepsinya berbeda dengan esensi kepolisian demokratik, maka Polri ketika itu menjadi kepanjangan tangan dari penguasa. Namun tidak ada salahnya diujimaterikan kembali, karena kondisi yang berbeda dengan era Soekarno dulu. Di Afrika Selatan pernah terjadi pula di mana Departemen Kepolisiannya merupakan kepanjangan tangan dari penguasa yang menerapkan Apartheid.

Dari lima kemungkinan reposisi Polri memberikan gambaran bahwa jadi atau tidak jadinya pembahasan RUU Kamnas, Polri harus mengkaji secara mendalam kemungkinan reposisi tersebut. Hal ini terkait dengan penataan kelembagaan agar Polri dalam Reformasi Sektor Keamanan, tidak lagi ketinggalan dan kebakaran jenggot, dengan akselerasi dan kemajuan ’saudara tua’ tersebut.