Di tengah berbagai upaya menertibkan pemanfaatan anggaran, baik di pusat maupun daerah, yang ditindaklanjuti dengan pengusutan dan penahanan sejumlah pejabat Negara, mulai dari menteri hingga kepala daerah, hingga pimpinan DPRD ada yang yang terlewat dan kurang termonitor. Hal tersebut terkait dengan pemanfaatan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) bagi pemberdayaan wilayah pertahanan. Hal yang menarik adalah pemanfaatan anggaran APBD tersebut merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari asumsi politik pemerintah daerah sebagai bagian dari partisipasi mengembangkan wilayah pertahanan, khususnya yang terkait di daerahnya. Asumsi tersebut tentu saja bertujuan baik, tapi bertentangan dengan hakikat membangun TNI yang professional, yang mana menjadi salah satu kewenangan dari pemerintah pusat. Dalam berbagai persfektif perundang-undangan yang lain juga bertentangan, baik UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah khususnya Pasal 10, UU No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, khususnya Pasal 94, 95, dan 96, ataupun dengan UU No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara (Hanneg) dan UU No. 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia (TNI) khususnya bab pembiayaan, di mana ditegaskan bahwa satu-satunya sumber pembiayaan pertahanan berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Artinya apa yang dilakukan oleh Pemerintahan Daerah maupun DPRD setempat jauh dari upaya untuk membangun TNI sebagaimana yang diharapkan. Asumsi politik ini sejatinya akan memberikan satu sinyalemen negative bagi pengembangan postur dan organisasi pertahanan, sebagaimana yang diamanatkan oleh UU TNI tersebut di atas.

Akan tetapi, kenyataan yang sulit dibantah adalah anggaran pertahanan ternyata baru memenuhi 40 % dari budget yang dibutuhkan oleh TNI. Bahkan Menteri Pertahanan, sebagai representasi kepemimpinan politik sipil di Departemen Pertahanan juga belum mampu mengupayakan pemenuhan anggaran pertahanan yang dibutuhkan oleh TNI. ‘benteng terakhir’ TNI untuk mengupayakan pemenuhan anggaran pertahanan adalah unit bisnis yang dikelola TNI, yang tengah dalam proses diambil alih oleh pemerintah. Sehingga upaya mengembangkan postur pertahanan, dalam konteks pemberdayaan wilayah pertahanan dengan sendirinya terganggu. Anggaran yang memadai menjadi satu prasyarat mutlak bagi upaya membangun system pertahanan dengan segala konsekuensinya, apakah dalam bentuk pemberdayaan wilayah, postur, dan organisasi pertahanan yang lebih terstruktur dan modern.
Secara organisatoris, unsur matra, dalam hal ini TNI AL dua tahun lalu pernah secara terbuka meminta partisipasi pemerintah daerah dalam membantu pemenuhan anggaran, dalam hal pembelian, pemeliharaan kapal patroli, dan operasi pengawasan yang dilakukan di wilayah tersebut. Hal ini disebabkan karena anggaran patroli, dan pemeliharaan kapal patroli, baik KRI, maupun jenis yang lebih kecil sangat terbatas. Sementara matra-matra lainnya, meski tidak secara terbuka, namun juga mengajukan permohonan bantuan anggaran kepada pemerintah daerah, agar pemberdayaan wilayah pertahanan tersebut dapat secara regular dan sistematis dapat dilakukan. Hanya saja yang banyak dilupakan orang adalah sejauhmana pemberdayaan wilayah tersebut memiliki tingkat urgensi yang tinggi. Sebab hingga saat ini keberadaan Strategic Defense Review (SDR) yang komprehensif, meliputi tiga matra dan disusun bersama-sama dengan pemerintah sipil belum jelas benar keberadaanya. Satu hal yang pasti memang tiap matra memiliki SDR masing-masing, akan tetapi tidak bisa hal tersebut dijadikan satu acuan yang komprehensif dalam upaya memberdayakan wilayah pertahanan, karena yang ada akan membangun kecenderungan kompetisi yang kurang sehat antar angkatan. Sebab keberadaan SDR gabungan, yang memuat strategi raya pertahanan nasional setidaknya memuat tiga hal, yakni: pertama, penilaian potensi bentuk dan eskalasi konflik, kedua, penilaian potensi ancaman, dan ketiga, penilaian kapabilitas pertahanan. Ketiadaan ketiga hal dalam konteks pemberdayaan wilayah pertahanan yang melibatkan pemerintah daerah dalam bentuk pos budget APBD tentu saja membuka peluang bagi ketidakefektifitan bantuan anggaran tersebut. Bahkan bukan tidak mungkin hal tersebut membuka cela adanya penyimpangan, baik yang dilakukan oleh unsur dari pemerintah daerah maupun dari unsur TNI sendiri.

‘Partisipasi’ Pemda dan Pemberdayaan Wilayah Pertahanan
Menurut SIPRI, segala pengeluaran yang tidak dibiayai oleh anggaran pertahanan, maka anggaran tersebut disebut off-budget. Sementara lebih jelas lagi dinyatakan oleh Hendricson and Ball yang menegaskan bahwa pengeluaran yang tidak menggunakan anggaran pertahanan yang bukan berasal dari pos anggaran Negara, maka anggaran tersebut masuk dalam kategori off-budget. Sehingga adanya bantuan anggaran yang berasal dari pos APBD untuk pemberdayaan wilayah pertahanan, dalam hal ini kepada TNI masuk dalam kategori off-budget pertahanan. Meski ada aturan yang melarang, mulai dari perundang-undangan yang dijelaskan di atas, juga adanya Surat Edaran (SE) Menteri Dalam Negeri perihal larangan memberikan bantuan anggaran kepada instansi vertikal, namun tetap saja sebagian besar kepala daerah dan DPRD setempat mengalokasikan bantuan kepada instansi vertical tersebut, baik TNI, maupun Polri. Meski ada pos untuk pengembangan untuk pos ‘pertahanan dan keamanan’, akan tetapi secara prinsip, hal tersebut tetap dilakukan, bahkan di luar pos ‘pertahanan dan keamanan’ yang dimaksud.

Ada empat alasan mengapa pemerintah daerah bersama DPRD mengalokasikan anggaran bagi bantuan untuk pemberdayaan wilayah pertahanan, yakni: pertama, paradigma masa lalu yang masih mengintegrasikan tanggung jawab ‘gotong royong’ bagi pemberdayaan wilayah pertahanan, sebagaimana di masa Orde Baru. Penegasan bahwa pertahanan dan keamanan menjadi domain pemerintah pusat dalam UU Pemerintahan Daerah, seharusnya dipahami secara penuh oleh penyelenggara pemerintahan dan kelegislatifan daerah.

Kedua, bantuan anggaran yang dianggap tidak signifikan, membuat kontrol DPRD atas usul pemerintah daerah untuk mengalokasikan bantuan anggaran untuk pertahanan menjadi hal yang dianggap tidak perlu diperdebatkan dan lemah. Dengan alokasi bantuan anggaran pertahanan yang berasal dari APBD berkisar antara 3 milyar rupiah hingga 20 milyar rupiah setahun dianggap sebagai sesuatu yang tidak besar, dibandingkan kasus penyelewengan anggaran oleh kepala daerah maupun anggota DPRD setempat. Akan tetapi efek dari bantuan tersebut ternyata memberikan kontribusi bagi terhambatnya upaya membangun TNI yang professional, sebagaimana yang maksudkan oleh undang-undang, karena langsung diberikan kepada instansi terkait di daerahnya.

Ketiga, kebutuhan pengamanan yang ekstra, karena berbatasan langsung dengan Negara lain. beberapa provinsi yang berbatasan langsung dengan Negara lain secara periodik menganggarkan kebutuhan operasional dan pengamanan wilayahnya agar tetap kondusif, baik untuk TNI maupun Polri.

Keempat, memberikan kontribusi yang positif bagi pemberdayaan wilayah pertahanan, secara langsung dipahami sebagai langkah untuk membangun militer yang disegani, setidaknya di kawasan ASEAN. Harapan tersebut tentu saja sangat baik, namun pemahaman yang kurang tepat, dengan memberikan langsung bantuan kepada instansi yang ada di daerahnya akan merusak komitmen profesionalisme TNI, yang hanya mendapatkan anggaran dari APBN.

Sementara itu, anggaran off-budget pertahanan dari APBD dikucurkan dalam berbagai pola. hal ini terkait dengan karakteristi kewilayahan dari provinsi masing-masing, namun setidaknya ada empat pola pengucuran off-budget dari APBD dilakukan, yaitu: pertama, pemerintah daerah mengajukan alokasi anggaran untuk pertahanan tanpa berkonsultasi dengan instansi terkait, baik digabungkan dalam satu anggaran, maupun langsung terbagi ke dalam tiga matra terkait. Biasanya besarannya relatif sama satu dengan yang lain. Apabila disetujui oleh DPRD dan ditetapkan Depdagri, maka anggaran tersebut akan langsung diserahkan dan diserap oleh masing-masing matra, tanpa ada keharusan untuk mempertanggungjawabkan pemanfaatan off-budget APBD tersebut.

Kedua, pemerintah daerah meminta instansi terkait, khususnya ketiga matra di daerahnya untuk menyusun kebutuhan operasional, dan pemeliharaan, serta pengembangan fisik dalam bentuk proposal. Proposal tersebut kemudian diserahkan kepada pemerintah daerah setempat dan dipelajari serta dimasukkan ke dalam RAPBD yang diajukan ke DPRD. Apabila disetujui oleh DPRD, dan ditetapkan oleh Depdagri kucuran anggaran off-budget APBD kepada instansi pertahanan terkait dalam bentuk pengembangan fisik ataupun operasional, yang tidak diberikan semua. Melainkan diberikan secara bertahap, tergantung dengan pengajuan proposal yang dimaksud.

Ketiga, pemerintah daerah yang mengajukan pengamanan ekstra kepada pemerintah pusat, terkait dengan terjadinya konflik, baik separatisme maupun horizontal, akan dibebankan juga anggaran operasional pengamanan ekstra tersebut. Biasanya terjadi di daerah-daerah konflik seperti Poso, Aceh, Maluku, maupun Papua. Meski secara tak langsung pemerintah pusat membebankan adanya anggaran operasional tersebut, tapi ada semacam dorongan agar berpartisipasi dalam bentuk kucuran dana bagi pembangunan wilayah yang kondusif bagi daerahnya. Pola ini masih dilakukan di Poso, dan Papua.

Keempat, secara aktif ketiga matra di daerah terkait mengajukan bantuan operasional kepada pemerintah daerah dan DPRD. Hal tersebut biasanya terjadi di kantung-kantung daerah yang berbatasan langsung dengan Negara lain, atapun di daerah tersebut terdapat obyek vital, seperti Freeport di Papua, atau pabrik Pupuk Iskandar Muda di Aceh, maupun daerah perbatasan yang rawan terjadinya transnational crime, seperti di Riau dan perbatasan sepanjang provinsi-provinsi di Pulau Kalimantan.

Akan tetapi, harus pula dipahami bahwa inisiatif pemerintah daerah merupakan kontribusi yang sangat besar untuk mewujudkan wilayah pertahanan yang komprehensif dan sesuai harapan. Sehingga perlu langkah-langkah taktis-strategis yang dapat menampung inisiatif dan partisipasi tersebut agar sinergis dalam kerangka Negara demokratik. Artinya titik tekannya pada bagaimana menciptakan pemerintahan yang baik (good governance), juga membangun wilayah pertahanan yang memadai. Adapun langkah-langkah yang harus dilakukan agar mampu menciptakan dua hal tersebut adalah: Pertama, bantuan off-budget dari pos APBD harusnya dilakukan dalam kerangka yang tidak bertentangan dengan perundang-undangan dan kerangka Negara demokratik. Artinya bantuan untuk operasional dan pemeliharaan, dilakukan seefisien dan menekankan pentingnya prinsip-prinsip keterbukaan, dan bertanggung jawab. Mungkin pola kedua, sebagaimana yang dilakukan oleh DKI Jakarta untuk mendorong agar ada pengajuan dari ketiga matra perihal bantuan yang akan diberikan dalam bentuk proposal kepada pemerintah daerah, dengan membentuk tim penilai bagi proposal yang diajukan. Apabila secara sistem belum mampu, maka disarankan untuk tidak memberikan anggaran kepada instansi pertahanan, sebagaimana yang dilakukan oleh Bali.

Kedua, mengupayakan pengembangan pos ‘pertahanan dan keamanan’ yang membutuhkan kerja sama, baik dalam operasional maupun pemeliharan dengan ketiga matra TNI. Langkah ini relative aman, dan tidak menabrak legalitas yang ada. Sebab, biar bagaimanapun pengembangan pos ‘pertahanan dan keamanan’ dipahami sebagai bagian dari membangun suasana kondusif di daerah yang dimaksud. Dengan begitu, akan didapat satu sinergitas dan upaya membangun dan mengembangkan wilayah pertahanan secara komprehensif dalam konteks pelibatan pemerintah daerah.

Ketiga, mengupayakan kerja sama, khususnya pada pengamanan wilayah perbatasan dan pulau terluar secara baik dengan pemerintah pusat. Hal ini tentu memberikan satu sinyalemen positif dalam hal kerja sama antara pemerintah daerah, dan pemerintah pusat, dalam hal ini TNI dalam pengamanan dan pemberdayaan wilayah pertahanan. Anggaran yang akan muncul, bukan semata-mata untuk instansi matra di daerahnya, melainkan juga ada kontrol dari pemerintah pusat.

Ketiga langkah tersebut di atas tentu saja bukan pembenaran bagi adanya anggaran off-budget APBD bagi TNI sepenuhnya, melainkan upaya untuk mensinergiskan antara partisipasi pemerintah daerah dengan pemberdayaan wilayah pertahanan, di tengah belum memadainya anggaran pertahanan yang disediakan oleh pemerintah. Dan dengan sendirinya ketiga langkah tersebut surut apabila pemerintah pusat mampu memenuhi anggaran pertahanan sebagaimana yang dibutuhkan. Sehingga anasir dan peluang terjadinya penyelewengan wewenang dan tugas pokok TNI dalammeberdayakan wilayah pertahanan akan tereduksi oleh kontrol efektif dari pemerintahan sipil.