I. Pendahuluan
Selama kurang lebih tujuh tahun terakhir Reformasi Sektor Pertahanan dan Keamanan (Security Sector Reform-SSR) menunjukkan hasil yang cukup menggembirakan. Ditandai dengan keputusan politik memisahkan Polri dari institusi dan garis komandoTNI pada 1 April 1999. karena mendapatkan dukungan publik yang luas, maka keputusan tersebut ditetapkan dalam Tap MPR/VI/2000 tentang pemisahan kedua lembaga tersebut dengan menempatkan TNI di bawah Departemen Pertahanan, khusus Polri berada langsung di bawah Presiden presiden. Kebijakan lain yang juga memuluskan jalan bagi SSR di Indonesia adalah pengalihan fungsi Menteri Pertahanan dan Keamanan menjadi hanya Menteri Pertahanan. Sedangkan unsur keamanan merupakan tugas Polri. Semua itu dikoordinasikan oleh Menteri Koordinator Politik dan Keamanan (Menkopolkam) . Jabatan Menteri Pertahanan dipegang oleh sipil, sesuatu yang sulit diterapkan saat Orde Baru berkuasa. Di samping itu juga, pengangkatan Panglima TNI dari unsur TNI Angkatan Laut telah mematahkan mitos jabatan Panglima TNI biasanya berasal dari unsur TNI AD, dengan menempatkan Laksamana Widodo AS sebagai Panglima TNI. Wahid juga mengeluarkan kebijakan yang tak kalah pentingnya dengan menerbitkan Keputusan Presiden (Keppres) No. 38/2000 yang menghapus Badan Koordinasi Bantuan Pemantapan Stabilitas Nasional (Bakortanas) dan Lembaga Penelitian Khusus (Litsus), seperti kita ketahui, kedua lembaga tersebut merupakan lembaga yang mematikan ruang gerak politik publik pada masa Orde Baru.

Kebijakan politik yang dilakukan oleh Abdurrahman Wahid selama kurang lebih dua tahun kepemimpinannya menjadi pondasi awal bagi SSR di Indonesia yang secara sistematis maupun taktis membawa dua konsekuensi politik. Pertama, tuntutan dan desakan masyarakat yang direpresentasikan oleh mahasiswa, LSM, dan kalangan akademisi untuk mencabut Dwi Fungsi TNI memberi efek politis bagi keberadaan TNI di wilayah politik. Tuntutan tersebut dikarenakan keyakinan mahasiswa, LSM, dan kalangan akademisi bahwa pemerintahan Wahid membutuhkan dukungan dari masyarakat agar kebijakan tersebut berjalan sesuai tuntutan. Sebagai efek politis dari tuntutan dan desakan agar Pemerintahan Wahid mencabut Dwi Fungsi TNI, TNI secara perlahan menarik dukungannya kepada Pemerintahan Wahid, sebab Wahid secara sistematis maupun acak menyambut baik tuntutan tersebut dengan membuat kebijakan yang meminggirkan peran TNI di wilayah politik.

Kedua, upaya penolakan dan pembangkangan diam-diam dari TNI serta gangguan instabilitas sebagai akibat dari kecewa dan tidak puasnya kalangan perwira TNI menyikapi intervensi pemerintahan Wahid yang terlalu dalam ke tubuh TNI. Kekecewaan dan penolakan serta pembangkangan TNI terhadap Wahid juga merupakan respon terhadap langkah politik dari parlemen yang menginginkan Wahid mundur dari jabatan presidennya karena terkait dugaan keterlibatannya dalam kasus BuloGgate dan Bruneigate.

Langkah yang dimulai oleh Abdurrahman Wahid ini setelah tujuh tahun berlalu masih menyimpan bara dan berbagai persoalan. Meski sejak kali pertama kebijakan politik menyangkut SSR digulirkan, namun upaya untuk mendorong proses transformasi guna mewujudkan TNI dan Polri, serta Lemba Intelejen Negara (LIN) profesional sesuai dengan perkembangan dinamika nasional maupun global yang mensyaratkan ketiga lembaga tersebut mengentaskan diri dari aktivitas politik dan ekonomi. Selain masalah ketidakjelasan visi, misi, konsep, dan strategi reformasi, juga disebabkan karena kurang mengertinya pengambil kebijakan, baik di eksekutif maupun legislatif perihal permasalahan SSR. Hal ini tercermin dari implementasi berbagai produk perundang-undangan yang menyangkut SSR yang tidak jelas dan terkesan saling tumpang-tindih, yang pada akhirnya mengarah kepada ketidakjelasan dari arah reformasi dalam sektor pertahanan dan keamanan tersebut. Belum lagi tantangan terbesar yang dihadapi adalah kompleksnya keamanan nasional (national security) yang menjadi sulit untuk dipisahkan secara hitam putih menjadi dua permasalahan pertahanan negara (national/state defense) dan keamanan dalam negeri (internal security). Apalagi produk perundang-undang yang menjadi landasan hukum dari pemisahan permasakahan keamanan nasional tersebut. Salah satu implementasi yang dianggap salah kaprah adalah pada pelaksanaan UU No.3 Tahun 2002 pada penerapan darurat militer di NAD, atau pada pengadaan kapal patroli eks Jerman, maupun yang paling mutakhir adalah rencana pembelian helikopter eks Jerman pula. Sementara kekacaaun implementasi yang sama terjadi pada UU TNI Nol 34 Tahun 2004 juga terjadi penyimpangan saat elit politik di parlemen ’merestui’ anggota TNI aktif untuk turut dalam kontestasi Pilkada Langsung, atau dilakukannya inventarisasi bisnis TNI yang dikerjakan oleh Mabes TNI sebagai satu prasyarat dalam pengambilalihan bisnis TNI oleh pemerintah, bagaimana mungkin institusi yang menjadi obyek dari SSR justru menjadi subyek bagi dirinya sendiri. Seolah tidak mau kalah dengan parlemen, elit politik di eksekutif dan Polri juga melakukan hal-hal yang menyimpang dari esensi profesionalitas dengan ’mengamini’ reaktivasi komando teritorial, dan menampik implementasi UU No. 2 Tahun 2002 tentang Polri perihal pembentukan Komisi Kepolisian Nasional (KKN) sesuai dengan yang digariskan dalam undang-undang tersebut.
Sehingga tantangan bagi keberhasilan Reformasi Sektor Pertahanan dan Keamanan masih menjadi satu hal yang masih harus diperjuangkan dengan berdasar kepada profesionalisme dan salah satu indikator dari demokrasi, di mana militer harus dibebaskan dari kerja-kerja non pertahanan. Tulisan ini akan membahas bagaimana reformasi sektor pertahanan dan keamanan di Indonesia selama kurang lebih tujuh tahun terakhir. Apa saja tantangan yang dihadapi dalam reformasi sektor pertahanan dan keamanan, serta sejauhmana aktor-aktor politik yang ada di Indonesia melihat reformasi sektor pertahanan dan keamanan, serta apa saja yang harus dilakukan dalam memuluskan jalan bagi suksesnya reformasi sektor pertahanan dan keamanan di Indonesia.

II. Supremasi Sipil dan Hambatan-hambatan
Satu hal yang harus disepakati dalam melihat sejauh mana SSR berjalan dengan baik di suatu negara adalah adanya pengakuan supremasi sipil dari militer, dalam kasus Indonesia ada pada institusi TNI dan Polri, serta badan intelejen. Pengertian supremasi sipil secara sederhana diartikan sebagai pengakuan militer atas semua produk yang dibuat pemerintah sipil hasil pemilu yang demokratis, baik produk yang berkaitan dengan regulasi di militer sendiri, ataupun yang secara tidak langsung terkait dengan militer. Hal ini juga menyangkut soal sejaumana distribusi kekuasaan yang ada di pemerintahan sipil hasil pemilu demokratis kepada tiga cabang kekuasaan sipil, yakni; eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Karena hal tersebut terkait dengan apakah fungsi kontrol antar lembaga berjalan dengan efektif sebagaimana yang termaktub dalam mekanisme checks and balances.
Terkait dengan supremasi sipil, dalam memuluskan jalan bagi SSR, maka dibutuhkan dan tersedianya regulasi-regulasi politik yang mengatur kedudukan ataupun posisi militer dalam konteks negara demokratis. Dengan mensyaratkan bahwa regulasi-regulasi politik tersebut harus transparan, dan akuntabilitasnya terjaga. Adapun transparansi dan akuntabilitas harus menyentuh seluruh aspek, mulai kebijakan menangani ancaman, anggaran, logistik, dan peralatan dari seluruh instansi yang menangani pertahanan dan keamanan.
Pertanyaan yang kemudian muncul adalah bahwa mengapa SSR selalu terkait atau setidaknya dikaitkan dengan kerangka negara demokratik? Hal ini karena keamanan dalam persfektif SSR bukanlah sekedar berkaitan dengan masalah keamanan dan ketertiban, melain sesuatu yang lebih luas, yang mana menyangkut soal survivability of human being. Sehingga dalam implementasinya, hal tersebut menjadi tanggung jawab pemerintah, dan bukan hanya institusi militer dalam pengelolaannya.
Cakupan yang luas perihal pengertian keamanan dalam SSR membawa konsekuensi bagi pelibatan berbagai lembaga untuk menciptakan keamanan, sebagaimana prasyarat tersebut di atas. Gagasan SSR dipahami sebagai bagian dari konsekuensi dari cakupan yang luas dari pengertian keamanan tersebut. Karenanya keamanan tidak hanya terbatas pengertiannya pada keamanan negara (state security) yang cenderung syarat dengan dimensi militer, tapi sudah meluas kepada kebutuhan-kebutuhan yang lainnya seperti human security, hingga kepada hal-hal yang langsung berkaitan dengan aktivitas manusia. Sehingga dibutuhkan penanganan dan pengelolaan yang melibatkan lebih dari satu lembaga atau institusi, namun tetap bersumber pada kebijakan yang berasal dari pemerintahan sipil demokratis.
Secara umum sektor keamanan (security sector) didefinisikan sebagai seluruh organisasi yang mempunyai otoritas untuk menggunakan atau mengerahkan penggunaan kekerasaan fisik atau ancaman penggunaan kekerasan fisik dalam rangka melindungi negara dan warganegara maupun segenap institusi sipil yang bertanggung jawab tentang pengelolaannya dan pengawasannya. Dalam definisi tersebut terkandung supremasi sipil atas institusi keamanan, karena dalam konteks negara demokratik, pengelolaan dan pengawasan sektor keamanan ada pada pemerintahan sipil.
Berdasarkan definisi itulah kemudian ditegaskan bahwa tujuan SSR adalah transformasi institusi-institusi keamanan sehingga mereka dapat menjalankan perannya secara efektif, legitimate, dan bertanggung jawab dalam memberikan jaminan keamanan kepada warga negaranya. Sehingga secara harfiah dipahami juga bahwa tujuan SSR berarti memberikan jaminan rasa aman kepada masyarakat. Dalam pada itu juga, pada akhirnya mengandung konsekuensi agar TNI dan Polri, dan badan intelejen benar-benar menjadi institusi keamanan yang profesional sebagai prasyarat agar fungsi-fungsi yang dijalankan dapat berjalan dengan efektif. Salah satu hal yang paling esensial adalah adanya perubahan paradigma pembangunan pascaperang dingin, di mana sektor keamanan merupakan bagian dari substansi dari upaya untuk menciptakan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat.
Meski sejak awal tulisan ini menekankan pentingnya profesionalisme di TNI dan Polri serta badan intelejen, namun sejatinya SSR memiliki cakupan yang lebih luas, tidak sekedar militer dan polisi, serta lembaga intelejen. SSR dalam persfektif yang lebih luas mencakup juga Departemen Luar Negeri, Departemen Hukum dan HAM yang membawahi Direktorat Imigrasi, Departemen Pertahanan, Kejaksaan, parlemen, Badan Intelejen (Bais dan BIN), TNI, dan Polri. Namun dalam tulisan ini hanya akan membahas SSR yang terjadi di TNI, Polri, serta Badan Intelejen. Namun secara sempit SSR di Indonesia dimaksudkan untuk, yakni;
1. Membangun kemampuan pelaksana keamanan (khususnya TNI dan Polri yang medapatkan mandat untuk menggunakan kekerasan) yang profesional dan tunduk kepada prinsip demokrasi.
2. Mengembangkan kemampuan institusi penyelenggaraan pertahanan (Dephan).
3. Mendorong dan memperkuat peran aktif institusi pengawas (oversight), yakni
parlemen dan civil society (termasuk media).

Perumusan agenda guna mencapai tiga tujuan utama SSR di Indonesia di atas memerlukan parameter yang jelas. Rizal Sukma menekankan lima parameter untuk mengukur capaian pada prioritas pada reformasi aktor pelaksana, aktor penyelenggara, dan aktor pengawas ditentukan oleh, yakni :
1. Tertatanya ketentuan perundang-undangan berdasarkan the rule of law.
2. Terbangunnya kemampuan pengembangan kebijakan (policy development), menyusun perencanaan pertahanan (defense planning) dan implementasi kebijakan
3. Terwujudnya profesionalisme actor pelaksana, yakni TNI, Polri, dan bada intelejen.
4. Kemampuan dan efektivitas pengawasan dari parlemen dan masyarakat sipil, termasuk media.
5. Pengelolaan anggaran pertahanan TNI dan Polri, serta badan intelejen.
Namun dari lima parameter tersebut Rizal Sukma menekankan pada tiga hal kunci, yakni; pengembangan profesionalisme TNI, Polri, dan badan intelejen, capacity building Departemen Pertahanan, dan aktor pengawas, serta kampanye publik mengenai pentingya SSR.
Kebijakan pertahanan suatu negara seharusnya sudah ada dalam cetak biru (blue print) yang merupakan strategi besar pertahanan. Strategi besar pertahanan ini adalah kebijakan politik yang dihasilkan dari dua lembaga, yakni presiden dan parlemen. Strategi besar pertahanan ini pada prnsipnya adalah pondasi dan peletak dasar dari prinsip-prinsip demokrasi dalam konteks pertahanan di Indonesia. Tantangan yang lebih serius dan mengancam eksistensi kebangsaan, baik dilihat secara geopolitik, dinamika hubungan antar negara, konflik internal maupun eksternal, dan hal lain yang menjadi bagian dari ancaman bagi eksistensi negara seperti kejahatan transnasional, hingga aksi terorisme. Hal tersebut sejatinya yang membuat banyak negara mengkaji ulang strategi besar pertahanannya, termasuk Indonesia.
Yang harus digarisbawahi adalah bahwa selama strategi besar pertahanan tersebut belum jelas, maka dapat dipastikan bahwa reformasi bidang pertahanan negara akan semakin tidak jelas, dan bukan tidak mungkin akan mengalami jalan buntu. Sebab strategi besar pertahanan menjadi satu tolak ukur bagi operasional pengentasan TNI dari semua wilayah, baik politik, ekonomi, maupun bidang lainnya. Menegaskan akan pentingnya supremasi sipil sebagaimana yang diulas di atas, adalah menitikberatkan bahwa pengakuan dan mengikuti arahan yang ditetapkan oleh pemerintahan sipil yang terbentuk secara demokratis melalui pemilu. Ada dua indikator minimal dari supremasi sipil. Pertama, Departemen Pertahanan harus dipimpin oleh seorang menteri pertahanan dan harus murni berasal dari sipil. Kedua, adanya kontrol efektif dalam kebijakan pertahanan, operasional militer, dan anggaran dari sipil. Adanya kontrol sipil ini harus tercermin dalam peran parlemen untuk melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan legislasi yang telah dilakukan melalui alokasi anggaran negara untuk pertahan.
Akan tetapi harus pula diakui bahwa setelah empat presiden yang mengganti Soeharto dan Orde Baru, problematika SSR yang bertumpuk, di mana muara dari permasalahan tersebut adalah pada supremasi sipil yang belum terbangun kokoh. Elit politik sipil yang masih belum konsisten dalam menata dan memposisikan TNI, Polri dan badan intelejen dalam kehidupan bernegara. Pengalaman dua kali pemilu, yakni 1999 dan 2004 lalu menggambarkan bahwa titik lemah pada upaya agar TNI, Polri dan badan intelejen menjadi profesional adalah pada tingkat kesadaran elit sipil perihal upaya menata dan mereformasi lembaga sektor keamanan adalah sesuatu yang harus dilakukan. Bahkan kecerdasan sipil tersebut terkoreksi saat salah satu anggota parlemen mengatakan bahwa anggota TNI dan Polri boleh ikut dalam kontestasi demokrasi lokal, yakni pilkada. Disinilah penting untuk ditegaskan bahwa secara prinsip SSR di Indonesia berjalan dengan sangat lamban, dalam pengertian bahwa cita-cita sebagaimana yang diulas perihal definisi dan tujuan SSR di Indonesia memang terus berjalan, hanya saja, karena lamban dan kurang sistematis, serta tidak adanya strategi besar yang melingkupi semua agenda SSR tersebut, maka menjadi rumit untuk dikatakan telah berhasil dengan baik. Bahkan secara proposonal dapat digambarkan bahwa keberhasilan SSR hanya terjadi pada pelembagaan saja, dalam hal ini masih sebatas simbol-simbol belaka, namun praktiknya strategi dan prilaku masih menggambarkan watak dan prilaku tentara yang masih haus pada kekuasaan politik dan ekonomi.

Titik pijak utama dari reformasi sektor keamanan dan pertahanan adalah ditetapkannya Tap MPR/VI/2000 tentang pemisahan kedua lembaga tersebut dengan menempatkan TNI di bawah Departemen Pertahanan, khusus Polri berada langsung di bawah Presiden presiden. Serta keluarnya Tap MPR/VII/200 tentang peran TNI dan Polri, yang mengatur tugas Polri di bidang keamanan dalam negeri, dan TNI di bidang pertahanan. Pijakan legal-politik ini menjadi inspirasi bagi lahirnya produk hukum lain, yang menopang dan memuluskan jalannya reformasi sektor pertahanan dan keamanan di Indonesia. Meski ada tarik menarik yang keras dalam mengimplementasikan, pemisahan dua lembaga tersebut berjalan dengan baik. Respon yang positif dari petinggi di TNI maupun Polri juga makin menambah keyakinan bahwa SSR akan berjalan dengan gemilang dan berhasil. Titik krusial yang menjadi permasalahan ataupun yang sedikit banyak menambah beban politik bagi suksesnya SSR adalah adanya godaan-godaan politik, khususnya ketika proses penjatuhan Wahid dari kursi kepresidenannya, di mana posisi TNI dan Polri ketika itu menjadi faktor yang memiliki dilema. Di satu sisi Wahid berusaha melakukan intervensi ke dalam internal TNI, di sisi lain juga ada elit politik sipil ikut menarik-narik TNI dan Polri ke dalam pertempuran elit politik sipil, yang berakhir pada kejatuhan Wahid.
Respon positif dari Departemen Pertahanan juga menarik untuk dikaji, karena Departemen tersebut mengeluarkan buku putih yang berjudul: Mempertahankan Tanah Air Abad 21. buku putih tersebut menjadi satu-satunya panduan bagi pelaksanaan SSR di Indonesia, karena telah mencakup konsepsi suatu negara tentang elemen penting dan strategis dalam merumuskan kebijakan pertahanan, yang mana di dalamnya mencakup persepsi terhadap ancaman dan dukungan anggaran. Penyusunan buku putih Departemen Pertahanan tersebut adalah amanat dari UU No. 2 tentang Pertahanan Negara. UU Pertahanan negara mengamanatkan bahwa penyusunan kebijakan pertahanan neagra dilakukan secara konseptual ke dalam sebuah buku putih. Di mana di dalamnya termuat pula reformasi sektor pertananan dan keamanan dilakukan dengan berlandaskan kepada Pancasila dan UUD 1945, yang dilakukan bertahap dan berkelanjutan, mencakup penataan budaya, struktur, dan tata nilai yang menyeluruh.
Secara umum, buku putih tersebut menjelaskan posisi Indonesia dari kemungkinan berbagai ancaman. Di samping itu, buku tersebut juga menggambarkan bagaimana cara pandang Indonesia terhadap dunia luar, dan negara-negara lain. Hal ini dimaksudkan agar negara-negara lain, khususnya yang berdekatan dengan Indonesia tidak curiga apabila kita membangun sistem dan alat pertahanan yang dikehendaki.
Meski buku putih tersebut telah menggambarkan arah kebijakan tentang pertahanan negara, namun secara substantif belum komprehensif. Ada beberapa kelemahan yang menunjukkan buruknya formulasi kebijakan pertahanan di Indonesia. Adapun kelemahan-kelemahan tersebut antara lain : pertama, buku tersebut tidak memuat geostrategis, yakni kondisi mutakhir perkembangan dunia internasional, khususnya dinamika hubungan antara negara adidaya dan dinamika kekuatan regional sebagai dasar penentuan kemungkinan ancaman.
Kedua, buku tersebut tidak memaparkan lini diplomasi guna menggambarkan formula kerja sama dalam menangkal ancaman keamanan. Ketiga, buku putih ini belum menyinggung upaya diplomasi preventif dalam keamanan regional bilateral maupun multilateral, sehingga terkesan terlalu berorientasi ke dalam.
Keempat, buku putih ini belum merumuskan ancaman, yang berkaitan dengan geopolitik dan posisi Indonesia yang berada di posisi silang. Hal ini terkait kemungkinan dengan posisi negara adidaya yang hampir selalu menggunakan potensi militernya untuk mengamankan kepentingannya. Di samping adanya kemungkinan ancaman non-tradisional, yang dapat menjadi satu ancaman tradisional, khususnya yang berkaitan dengan ancaman terorisme.
Kelemahan yang ke lima adalah pada tidak mencerminkan dari analisis strategis yang komprehensif. Karena cenderung kepada analisis yang bervisi pada pertahanan darat. Hal ini jelas merupakan pengingkaran atas kebutuhan Indonesia untuk lebih mengkonsentrasikan kepada pertahanan laut dan udara, karena wilayah laut Indonesia yang luas. Dengan bersandar kepada strategi alternatif pengembangan kekuatan maritim regional di kawasan Asia Timur. Untuk mengembangkan kekuatan pertahanan laut setidaknya memiliki dua kriteria. Kesatu, adanya anggaran belanja Angkatan Laut (naval expenditure) yang signifikan. Setidaknya sama dengan 50 % total anggaran belanja di suatu kawasan. dua, anggaran tersebut menjelma menjadi armada kapal perang yang setidaknya sama dengan 50 % total kapal perang di Asia Timur.
Sementara itu, UU No. 34 Tahun 2004 tentang TNI sendiri bukan tanpa persoalan. Beberapa persoalan yang mengemuka adalah pada penekanan kontrol sipil atas militer. Meski beberapa pengamat dan akademisi berpendapat ada kemajuan yang signifikan, meski harus diperbaiki di beberapa pasal. Setidaknya ada empat persoalan yang ada pada UU No. 34 Tahun 2004, yakni: Pertama, penempatan militer di bawah Departemen Pertahanan yang tidak eksplisit. Ada kontradiksi pada pasal yang berkaitan dengan penempatan militer di bawah Departemen Pertahanan. Bila pada pasal 3 ayat 2 disebutkan TNI berada di bawah Departemen Pertahanan, maka pada penjelasan terhadap pasal tersebut diurai bahwa di masa yang akan datang TNI berada di dalam Departemen Pertahanan.
Kedua, undang-undang tersebut membuka ruang bagi anggota TNI untuk berpolitik dan berkiprah di luar tugas-tugas pertahanan. Pada pasal 47 ayat 2 disebutkan bahwa prajurit TNI aktif boleh menduduki jabatan departemen maupun non-departemen. Apalagi pada UU No. 32 Tahun 2004 diinterpretasikan oleh elit politik di parlemen untuk membolehkan anggota TNI untuk ikut dalam kontestasi pilkada, dengan syarat mengambil cuti terlebih dahulu.
Ketiga, soal wewenang Panglima TNI dalam menghadapi ancaman dan serangan dari luar. Wewenang Panglima TNI yang dalam situasi tertentu dapat langsung mengirimkan pasukan di tempat di mana ancaman tersebut berasal, dan dapat melaporkannya ke presiden kurang dari 24 jam. Pasal 19 ini jelas merupakan pengingkaran dari subtansi kontrol dan supremasi sipil atas militer.
Keempat, tidak jelasnya penegasan pengambilalihan Bisnis TNI oleh pemerintah, menyebabkan proses tersebut hingga sekarang belum berjalan. Implementasi dari mandat Pasal 76 UU TNI adalah pengambilalihan bisnis TNI oleh pemerintah. Langkah ini terkait dengan upaya untuk mendorong agar TNI makin profesional di bidangnya, yang salah satu langkahnya adalah membebaskan tugas, peran, dan aktivitas lain di luar tugas pertahanan. Langkah ini jelas tidak semudah membalikkan tangan, karena berbagai persoalan yang menghambat dan tantangan di lapangan yang tidak kecil. Setidaknya bila kita mengikuti tarik-menarik antara Departemen Pertahanan dan Mabes TNI perihal inventarisasi bisnis TNI yang dapat diketahui publik, serta langkah-langkah taktis strategis yang mengarah kepada hambatan dari proses inventarisasi tersebut untuk dapat diakses oleh publik. Pengambilalihan bisnis TNI secara garis besar memiliki empat tujuan. Pertama, sebagai langkah untuk menhentikan penyimpangan fungsi TNI dari fungsi pertahanan. Kedua, untuk membangun dan meningkatkan profesionalisme TNI. Ketiga, upaya untuk menegakkan supremasi dan kontrol sipil atas militer, khususnya kontrol pada pemanfaatan anggaran pertahanan. Pemerintah dan parlemen harus memegang kendali penuh atas anggaran dan belanja pertahanan, dengan hanya membuka satu pintu pemenuhan anggaran dari pemerintah. Keempat, meminimalisir dan mengurangi distorsi pada ekonomi nasional sebagai akibat dari bisnis TNI yang akan mengganggu esensi dari persaingan bisnis yang adil dan terbuka.
Mabes TNI selalu mengaitkan aktivitas bisnis yang dikelolanya dengan pemenuhan kesejahteraan anggota. Padahal hanya sebagian saja dari aktivitas bisnis tersebut yang memberi sumbangan sepenuhnya kepada kesejahteraan prajurit. Selain itu bisnis militer merupakan penghalang utama bagi pelaksanaan kontrol sipil terhadap pemenuhan anggaran TNI dan hal ini menjadi penghalang bagi keseluruhan proses peningkatan kesejateraah anggota. Sebab aktivitas bisnis TNI menempatkan isu kesejahteraan anggota pada perspektif negatif masyarakat. Artinya bahwa upaya untuk menggiring TNI pada wilayah yang seharusnya dengan membebaskan tugas dan kerja-kerja di luar pertahanan akan mampu mengubah wacana dan cara pandang masyarakat perihal kesejahteraan prajurit sebagai isu yang kurang sedap di masyarakat. Karena pada hakikatnya, pemenuhan anggaran pertahanan menjadi satu kewajiban negara. Sehingga keberadaan bisnis yang dikelola TNI, baik langsung maupun tidak langsung telah menjadi satu pagar penghalang bagi profesioanlisme TNI itu sendiri.
Terlepas dari pentingnya penataan bisnis TNI, proses pengambilalihan bisnis TNI saat ini mengalami stagnansi pada setidaknya pada dua dimensi; hukum dan politik. Secara hukum kita belum juga melihat peraturan presiden tentang pengambilalihan bisnis militer, yang menjadi payung dari proses pengambilaihan tersebut. Dalam sebuah kesempatan Menteri Pertahanan, Juwono Sudarsono mengungkapkan bahwa Perpres tersebut sedianya akan dikeluarkan pada 15 Oktober 2005. Namun Departemen Pertahanan sendiri baru memiliki rancangan peraturan presiden yang dibuat oleh biro hukumnya, yang pada dasarnya hanya mengatur masalah hubungan antar departemen untuk melakukan pengambilalihan bisnis militer. Sementara itu Mabes TNI sendiri sudah menyerahkan inventarisasi perusahaan yang dimiliki dan/atau dikelola oleh TNI. Tidak jelas bagaimana memposisikan inventarisasi yang dibuat Mabes TNI ini. Mungkinkah permasalahan inventarisasi ini membatalkan dikeluarkannya Peraturan Presiden? Sementara publik, khususnya masyarakat sipil sendiri sebagai pemangku kepentingan dalam memonitor bisnis militer sendiri belum dilibatkan sama sekali dalam proses pengambilalihan. Inventarisasi yang dilakukan oleh Mabes TNI, dan juga Departemen Pertahanan pun tidak dipublikasikan kepada publik. Hal ini justru makin memperumit permasalahan pengambilalihan bisnis TNI tersebut.
Namun yang tidak kalah penting adalah stagnansi politik yang mewarnai proses pengambilalihan bisnis TNI. Stagnansi politik ini ditandai dengan tidak adanya komitmen politik yang ditegaskan oleh Presiden SBY dalam menyelesaikan pengambilalihan bisnis militer sesegera mungkin dalam kerangka waktu dan tahap-tahap yang tegas. Komitmen politik ini perlu diungkapkan Presiden untuk mendorong proses legal-formal yang semestinya sudah selesai. Situasi ini jelas membuat proses pengambilalihan menjadi makin rumit dan ke depannya akan menjadi sandungan.
Tidak dapat dipungkiri bahwa proses pengambilalihan bisnis militer memiliki kompleksitas tinggi. Ada kekaburan tentang jenis bisnis TNI yang harus diambil alih oleh pemerintah. UU No. 34/2004 tidak secara eksplisit menyebutkan bisnis militer dalam bentuk apa yang harus diambilalih. Setidaknya ada tiga kategorisasi yang dapat digunakan untuk mengklasifikasi bisnis militer: kategori legalitas, keterlibatan dan fungsi. Pada kategori legalitas terdapat setidaknya tiga bentuk aktivitas bisnis militer: perusahaan yang dimiliki dan dikelola langsung oleh TNI atau oleh yayasan-yayasan yang dibentuk TNI, penyertaan modal oleh individual perwira atau secara institusional TNI pada perusahaan tertentu, dan koperasi sebagai salah satu langkah mensejahterakan prajurit.
Dalam tubuh Polri sendiri secara proposional SSR berjalan dengan baik, hanya pada proses yang lebih serius belum berdampak pada substansi permasalahan. Dengan bekal legal-politik berbentuk Tap MPR/VI /2000 dan Tap MPR/VII/2000, Polri menjadi salah satu lembaga yang secara profesional hanya akan diarahkan kepada tugas-tugas keamanan, khususnya keamanan dalam negeri (kamdagri). Ketetapam MPR tersebut mendorong dan mengarahkan Polri sebagai kekuatan polisi sipil, yang mengutamakan hukum dan ketertiban. Sedangkan turunan dari kedua ketetapan tersebut lahir UU No. 2 Tahun 2002, yang memperjelas tugas da anggungjawab Polri sebagai alat negara dalam bidang keamanan. Penegasan tugas tersebut justru mendorong tugas Polri makin berat, dalam pandangan Adrianus Meliala, masalah-masalah yang dihadapi Polri menjadi multi dimensional
Salah satu yang mendapatkan imbas dari reformasi Polri adalah perubahan struktural Polda, dari tiga tipe Polda; tipe A, B, dan C, menjadi hanya dua tipe, yakni; tipe A, yang dipimpin oleh jenderal polisi bintang dua, dengan tipe B, yang dipimpin oleh jenderal bintang satu. Tipe A meliputi Jawa, Bali, Sumatera Selatan, Kalimantan Timur, dan Sulawesi Selatan. Sedangkan provinsi lainnya dipimpin oleh jenderal bintang satu.
Di samping itu, reformasi dari aspek instrumental juga dirasakan, yakni dengan perubahan pada doktrin yang digunakan. Sebelumnya memakai doktrin yang sama dengan TNI, yakni Catur Darma Eka Karma (Cadek). Doktrin Polri yang lama yakni; Tata Tentrem Karta Raharja kembali digunakan, dengan menanggalkan Sapta Marga. Doktrin tersebut diartikan sebagai pembinaan ketertiban dan pengamanan umum, dan memberikan jaminan terselenggaranya kegiatan masyarakat, yang memiliki tujuan untuk mencapai kesejahteraan. Sapta marga dan sumpah prajurit digantikan dengan Tri Brata Catur Prasetya, yang berarti polisi adalah abdi utama dari nusa dan bangsa, warga teladan daripada negara, wajib menjaga ketertiban pribadi masyarakat. Catur prasetya berisi butir-butir kesetiaan prajurit kepada negara dan pimpinannya, siap mengenyahkan musuh negara dan masyarakat, mengagungkan negara, dan tidak terikat terhadap kecintaan kepada suatu keinginan.
Sedangkan reformasi Polri pada aspek Kultural mencakup perubahan manajemen sumber daya, manajemen operasional, dan sistem pengawasan yang bernuansa pada perubahan kultur yang diwujudkan dalam bentuk pelayanan Polri secara prima kepada masyarakat. Hal tersebut dimanifestasikan dengan pola perubahan pendidikan dan kurikulum yang sesuai dengan sistem pendidikan nasional. Rasio antara jumlah penduduk dengan jumlah aparat Polri yang menjadi salah satu point penting juga terus dilakukan dengan mengarah kepada rasio ideal jumlah penduduk dengan personil Polri.
Perubahan prilaku dalam pelaksanaan tugas personil Polri juga ditekankan kepada penghormatan kepada HAM dan demokratisasi yang tengah berjalan. Hal ini tercermin dengan memasukkan kurikulum soal HAM, yang diberikan dari tingkat bintara hingga perwira. Hal yang sama juga dilakukan pada satuan Brimob, satuan yang mempunyai fungsi menangani ancaman internal. Brimob yang dituding banyak mempraktikkan pola-pola militerisme dan melakukan pelanggaran HAM ini menjadi titik krusial dalam pemebenahan internal di Polri. Dengan memperbanyak pelatihan mengenai HAM dan pemberian materi yang berkaitan dengan pelayanan prima bagi masyarakat, akan makin mendorong terjadinya profesionalisme Polri dengan perwajahan sipil. Sedangkan yang tidak kalah pentingnya adalah konsep pemolisian masyarakat. Di mana menitikberatkan kepada partisipasi masyarakat dalam menjaga keamanan dan ketertiban wilayah. Pemolisian masyarakat ini, meski implementasinya belum terasa, tapi telah dilakukan dan sedikit banyak memberikan optimisme bagi perbaikan kinerja dan pelayanan prima dari Polri ke masyarakat.
Namun demikian, sebagaimana yang dialami dalam reformasi di tubuh TNI, pada Polri juga mengandung kelemahan-kelemahan. Adapun kelemahan-kelemahan tersebut antara lain: pertama, UU No. 2Tahun 2002,Tentang Polri masih mencerminkan corak militeristik dan sentralistik ketimbang semangat polisi sipil yang hendak diwujudkan. Bahkan secara terang-terangan pula, Polri menjiplak struktur dan fungsi TNI di masa lalu.
Kedua, kedudukan Polri di bawah presiden dan pengangkatan Kapolri lewat persetujuan parlemen, memungkinkan terjadinya penyalahgunaan kekuatan Polri, dan politisasi Polri. Baik yang dilakukan oleh eksekutif seperti pada kasus pengangkatan Andi Chaeruddin, menggantikan S. Bimantoro pada masa Wahid, atau juga pemanfaatan kekuatan Polri sebagai aktor kekerasan yang monopolitis dan otonom.
Ketiga, kurang mencerminkan transparansi dan akuntabilitas Polri sebagai lembaga negara. Kurangnya transparansi dan akuntabilitas dapat dilihat pada kasus anggaran Polri, yang bila dikalkulasi hanya dapat memenuhi kurang dari 30 % kebutuhan. Namun pada kenyataannya, justru banyak dana operasional dari Polri berasal dari sumber yang tidak jelas.
Keempat, tidak diaturnya secara spesifik tentang tataran tugas, wewenang, dan tanggung jawab Polri dalam masyarakat demokratis., justru sebaliknya mencerminkan hegemoni Polri dalam segala aspekkehidupan. Kelima, bertentangan dengan UU Otonomi Daerah, di mana belum menjelaskan ataupun memuat kedudukan Polri di bawah pemerintah sipil daerah. Dan yang terakhir, konsep perumusan keamanan dalam negeri dalam UU Polri mengukuhkan kembali asumsi-asumsi mengenai konsep keamanan yang bercorak represif, dan patronase, serta berpotensi terjadinya konflik dengan TNI karena masalah tanggung jawab, dan wilayah cakupan tugas.
Sedangkan reformasi pada lembaga intelejen dimulai ketika Badan Koordinasi Intelejen Negara (BAKIN) berganti baju menjadi Badan Intelejen Negara (BIN) melalui Kepres 103 tahun 2001. Pergantian nama ini dengan tugas yang tidak berbeda memberikan permasalahan baru, yakni pada tingkat koordinasi. Sepeninggal perubahan nama tersebut, masing-masig lembaga intelejen bergerak masing-masing, tanpa ada koordinasi. Terjadinya beberapa kali bom dan aksi terorisme menguak sinyalemen perihal lemahnya koordinasi dan kinerja lembaga intelejen di Indonesia. Hampir dapat dipastikan bahwa kerja-kerja intelejen selama kurang lebih lima tahun terakhir tidak maksimal, bahkan saling lempar tanggung jawab dan permasalahan kerap kali terdengar. Hal ini membuat lembaga intelejen di Indonesia tidak memiliki payung hukum yang jelas, karena keberadaan UU intelejen hingga saat ini belum disahkan. Satu-satunya payung hukum yang tidak cukup komprehensif bagi lembaga intelejen di Indonesia adalah UU No. 15 Tahun 2003 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Terorisme.
Sama halnya dengan reformasi di TNI dan Polri, lembaga intelejen pun mengalami permasalahan yang cukup serius. Selain masalah belum adanya perangkat penopang undang-undang, juga belum jelasnya sikap pemerintah dalam melakukan penataan lembaga intelejen. Ada lima kelemahan dalam reformasi intelejen. Pertama, profesionalisme kelembagaan intelejen. Banyaknya terror bom, dan konflik sosial-politik di sejumlah wilayah merupakan salah satu indikator bahwa lembaga intelejen di Indonesia secara prinsipil belum profesional dalam menjalankan tugas-tugasnya. Apalagi gairah untuk juga melakukan bisnis dan berpolitik, sebagaimana yang terjadi di TNI juga menjadi ancaman yang serius bagi profesionalisme yang ingin dicapai.
Kedua, tingkat koordinasi yang buruk. Buruknya koordinasi lembaga intelejen menyebabkan upaya untuk meminimalisir dan mencegah terjadinya ledakan bom, aksi terorisme, serta konflik yang berkepanjangan tidak dapat dilakukan. Menariknya, kegagalan yang beruntun dalam proses pencegahan tersebut tidak membuat pemerintah untuk sesegera mungkin mengundangkan aturan legalitas yang baku dan mengikat semua lembaga intelejen tersebut. Sehingga yang menarik justru setiap presiden yang terpilih selalu memosisikan lembaga intelejen ini sebagai bagian dari dukungan kekuasaan.
Ketiga, kelembagaan intelejen yang masih berwarna militeristik. Hal ini tercermin dengan pengangkatan kepala BIN selalu berasal dari perwira TNI atau purnawirawan TNI. Masalahnya, meski bernuansa militeristik, BIN tidak cukup lihai dan mampu mendeteksi secara dini setiap ancaman yang berkaitan dengan terorisme, dan ancaman lainnya. Hal ini menandakan bahwa kontrol sipil pada lembaga intelejen seperti BIN sangat lemah, dan tentu saja dominannya militer dalam tubuh BIN sangat kuat.
Keempat, legislasi bagi penataan lembaga intelejen yang tidak jelas. Pentingnya legislasi bagi penataan lembaga intelejen adalah sebagai dasar hukum yang akan memberikan satu kepastian hukum yang tegas. Perangkat perundang-undangan yang tidak jelas ini pula disinyalir membuat tingkat koordinasi antar lembaga intelejen tidak berjalan dengan baik.
Kelima, akuntabilitas dan pembiayaan kegiatan intelejen. Anggaran lembaga inteljen secara prinsip dibiayai oleh negara melalui APBN. Akuntabilitas dan pertanggungjawaban pemanfaatn anggaran harus menjadi prasyarat bagi lembaga intelejen yang profesional.

Tantangan Penuntasan Reformasi Sektor Pertahanan dan Keamanan
Tantangan terbesar bagi Pemerintahan Sipil di Indonesia adalah bagaimana mengefektifkan kontrol sipil atas semua institusi SSR tersebut. Bercermin kepada konsepsi negara demokratik, maka kontrol sipil atas militer dalam persfektif hubungan sipil-militer, Huntington memperkenalkan dua bentuk kontrol sipil. Pertama, kontrol sipil subyektif (subjective civilian control), yaitu memaksimalkan kekuasaan sipil. Dalam bahasa yang sederhana, model ini diartikan sebagai upaya meminimalisir kekuasaan militer, dan memaksimalkan kekuasaan kelompok sipil .
Kedua, kontrol sipil obyektif (objective Civillian control), yakni memaksimalkan profesionalisme militer. Model ini menunjukkan adanya pembagian kekuasaan politik antara kelompok militer dan kelompok sipil yang kondusif menuju perilaku profesional. Kontrol sipil obyektif bertolak belakang dengan kontrol sipil subyektif. Kontrol sipil subyektif mencapai tujuannya dengan mensipilkan militer dan membuat mereka sebagai alat kekuasaan belaka. Sedangkan kontrol sipil obyektif mencapai tujuan dengan memiliterisasi militer dan membuat mereka sebagai alat negara .
Inti dari kontrol sipil obyektif adalah pengakuan otonomi militer profesional, sedangkan kontrol sipil subyektif adalah pengingkaran sebuah independensi militer. Kontrol sipil obyektif akan melahirkan hubungan sipil-militer yang sehat dan lebih berpeluang menciptakan prinsip supremasi sipil, sebaliknya, kontrol subyektif membuat hubungan sipil-militer menjadi tidak sehat. Oleh sebab itu, kontrol obyektif tidak hanya sekedar meminimalisir intervensi militer ke dalam politik, tapi juga memerlukan keunggulan otoritas sipil yang terpilih (elected politicians) di semua bidanng politik, termasuk dalam penentuan anggaran militer, konsep, dan strategi pertahanan nasional.
Permasalahan mendasar bagi penguatan pemerintahan sipil ada pada lemahnya kontrol parlemen, dan eksekutif yang tidak konsisten dalam membuat kebijakan. Titik bidik dalam SSR pada akhirnya hanya mendorong penguatan kesadaran pada elit militer, dengan secara bertahap juga melakukan penyebaran serta pencerahan pada elit politik, khususnya di parlemen. Harry Prihantono dari Pro Patria mengungkapkan bahwa SSR awalnya tidak atau belum menyentuh kepersoalan pertahanan tapi lebih pada keterlibatan aktor militer yang begitu luas, tapi kemudian menjadi luas dengan keterlibatan Departemen Pertahanan, Mabes Angkatan dan Mabes TNI, kemudian menginformasikan ada hal yang jauh lebih terfokus mengenai reformasi TNI ketimbang merambah kepada persoalan yang lebih besar.
Pengalaman yang kurang baik dalam menyikapi oportunisme elit sipil, dalam hal ini masalah legislasi dan pengawasan dari parlemen dan eksekutif ini pada akhirnya mengurangi esensi dari penguatan negara demokratik sebagaimana diulas di atas. Apa yang diungkap oleh Harry Prihantono merupakan satu dari berbagai kerumitan yang menjadi semacam tantangan yang serius untuk disikapi bagi pemerintahan sipil demokratis di Indonesia. Terlepas dari majunya proses demokratisasi di Indonesia, namun jika sipil tida atau belum benar-benar berada di bawah kontrol sipil, maka keajegan atau pondasi demokrasi yang telah dibangun dapat dikatakan akan mudah dipatahkan. Intervensi militer, dan perasaan inferior (rendah diri) dari elit sipil menjadi satu ancaman yang serius keberlangsungan demokrasi di Indonesia. Hal ini tentu saja juga berarti mengancam proses reformasi sektor pertahanan dan keamanan.
Ada sejumlah tantangan dan ancaman bagi keberlangsungan SSR dan penguatan demokrasi diIndonesia, yakni Pertama, lemahnya kontrol sipil dapat dilihat pada lemahnya pengawasan (oversight) serta perencanaan dan implementasidari undang-undang. Sekedar contoh misalnya pada interpretasi soal boleh tidaknya anggota TNI aktif ikut dalam Pilkada. Ada sejumlah anggota parlemen memandang bahwa anggota TNI aktif dapat ikut dalam kontestasi tersebut, karena Pilkada bukan dari praktik politik. Sehingga dapat dibayangkan jika hal tersebut diasumsikan sebagai satu sikap sebagian besar anggota parlemen. Hal tersebut memang mengandung dua kemungkinan, yakni: pertama, bahwa pernyataan tersebut merupakan bagian dari sikap inferioritas dari elit sipil kepada militer, atau kedua, karena pemahaman yang dangkal perihal studi pertahanan dan keamanan dari anggota parlemen. Dua asumsi tersebut pada akhirnya menjadi bagian dari hipotesis tersendiri perihal implementasi SSR, sehingga dapat dijadikan satu indikator tersendiri bahwa apa yang ada adalah bagian tersebut merupakan kelemahan dari elit sipil, khususnya di parlemen.
Sedangkan upaya legislasi sejak Program Legislasi Nasional (Prolegnas) yang sekarang inisiatif berada di eksekutif juga menjadi bagian dari lemahnya upaya penguatan negara demokratik dengan melaksanakan SSR. Eksekutif hasil dari pemilihan demokratis seharusnya menjadi lokomotif bagi kontrol sipil terhadap militer. Sekedar contoh, proses pengambilalihan bisnis TNI oleh pemerintah hingga sekarangpun masih terkatung-katung tidak jelas. Meski sudah berjalan hingga pada tahap verifikasi dan pembentukan Badan Pengelola Transformasi Bisnis TNI (BPTB TNI), namun berjalan timpang. Hal ini dikarenakan secara prinsipil hingga saat ini Peraturan Presiden (Perpres) sebagaimana yang diamanatkan dalam UU TNI belum juga keluar. Padahal bila merujuk kepada UU tersebut, proses pengambilalihan bisnis TNI baru dapat berjalan setelah Perpres disahkan. Hal lain yang juga menjadi titik lemahnya kontrol militer dari eksekutif adalah masih dilibatkannya Panglima TNI dan Kapolri, serta Kepala BIN dalam rapat kabinet. Meski telah diatur dalam perundang-undangan, namun keberadaan kepala dan panglima lembaga sektor pertahanan dan keamanan secara substansi telah mengkoreksi demokrasi, dan tentu saja mengurangi bobot kontrol sipil atas lembaga-lembaga tersebut.
Kedua, besarnya peluang politisasi lembaga-lembaga tersebut; baik oleh parlemen maupun oleh esekutif. Sekedar contoh politisisasi parlemen dan eksekutif dapat dilihat pada kasus pergantian Panglima TNI, Endriartono Sutanto. Fraksi di parlemen seperti PDI Perjuangan menginginkan calon, Ryamizard Raycudu, mantan KSAD. Sementara SBY mencalonkan Djoko Soeyanto, yang kemudian menjadi Panglima TNI pertama dari Matra Udara. Gambaran yang menarik dari kasus tersebut adalah bahwa masih adanya keinginan dari parlemen dan eksekutif untuk memanfaatkan peluang politiknya, demi memuluskan agenda-agenda politik yang hendak dicapai. SBY misalnya masih berambisi untuk maju kembali dalam Pemilihan Presiden 2009, yang akan datang. Sehingga pantas apabila kemudian SBY menginginkan calon Panglima TNI yang akan dapat memuluskan ambisi politiknya tersebut. Sebaliknya, keinginan fraksi di parlemen untuk mencalonkan Ryamizard juga kuat diduga untuk mempolitisasi TNI, dengan berbagai persfektif dan cara.
Ketiga, pemenuhan anggaran pertahanan dan keamanan. Esensi dari reformasi di lembaga pertahanan dan keamanan adalah pemenuhan anggaran. Setidaknya bila melihat anggaran pertahanan dan keamananan, khususnya kepada TNI dan Polri, di mana negara baru bisa memenuhi 20 % dari kebutuhan anggaran kedua lembaga tersebut. Sedangkan BIN, meski harus dianggarkan secara transparan, namun kebutuhan anggaran yang ada harus disesuaikan dengan peruntukkan pendanaan tersebut. Paling tidak, selama tidak untuk usaha penentangan terhadap demokrasi, dan HAM, maka kebutuhan anggaran BIN harus dipenuhi oleh negara.
Keterbatasan dana negara bagi pemenuhan anggaran lembaga-lembaga tersebut memang membuka peluang bagi penyimpangan tugas-tugas yang diemban masing-masing lembaga. Pada kasus bisnis TNI misalnya juga menjadi salah satu permasalahan yang hingga saat ini belum terselesaikan. Sedangkan di Polri dan BIN penyimpangan tersebut lebih banyak pada operasional dari tugas kelembagaan tersebut, selain mem-back up illegal logging, back up keamanan, hingga pada prilaku yang menisbihkan kompetisi ekonomi. Pemenuhan anggaran tersebut akan mensinergikan penataan kelembagaan secara profesional. hanya saja, dengan situasi seperti saat ini, negara dan pemerintahan sipil di Indonesia agak sulit memenuhi anggaran pertahanan dan keamanan dalam waktu cepat. Tahapan yang sistematis untuk menata dan memenuhi anggaran pertahanan adalah hal yang masuk akal bagi pemenuhan anggaran tersebut. Hal ini sudah berlangsung kurang lebih lima tahun terakhir, anggaran pertahanan dan keamanan, khususnya TNI dan Polri makin menunjukkan keidealan pemenuhan anggaran. Dengan Rp. 25 Trilyun untuk TNI, dan Rp 16 Trilyun untuk Polri pada APBN 2006 lalu, maka diasumsikan dalam lima hingga 10 tahun yang akan datang anggaran pertahanan dan keamanan di Indonesia akan mendekati anggaran yang ideal, setidaknya dapat memenuhi tiga hal, yakni; (1) pengeluaran rutin lembaga, di mana termaktub di dalamnya pemenuhan kesejahteraan anggota dan personil. (2) modernisasi dan perawatan alat utama sistem pertahanan (Alutsista), (3) kebutuhan operasional tempur.
Keempat, konsekuensi dari pemenuhan anggaran pertahanan dan keamanan adalah terpenuhinya kesejahteraan personil di TNI, Polri, dan BIN. Namun, seperti diungkap di awal, terbatasnya anggaran negara membuat pemenuhan kesejahteraan personil di lembaga-lembaga tersebut baru sekedar jadi wacana. Alhasil, tak heran apabila banyak dari personil dan anggota-anggota dari lembaga-lembaga tersebut berlaku menyimpang dari tugas-tugasnya; baik yang dilegitimasi oleh lembaga seperti pada kasus bisnis TNI, koperasi-koperasi, dan yayasan yang dibentuk untuk menopang dan mewujudkan kesejahteraan para anggota dan personilnya, maupun yang bersifat personal ataupun yang ilegal.
Harus diakui juga bahwa keberadaan unit usaha yang ada di lembaga-lembaga tersebut juga tidak secara signifikan untuk meningkatkan kesejahteraan personil maupun anggotanya. Banyak dari keuntungan dari unit usaha tersebut lebih banyak berputar pada level komandan dan atasan saja. Sehingga salah satu faktor yang dapat menyukseskan SSR di Indonesia adalah bagaimana mengupayakan pemenuhankesejahteraan personil dan anggotanya secara lebih serius dan signifikan.
Kelima, ancaman yang juga bersifat laten adalah diaktifkannnya kembali komando teritorial secara parsial. Pengaktifan kembali koter diilhami oleh makin maraknya aksi terorisme di Indonesia, sehingga mendorong TNI sebagal salah satu kompone alat pertahanan dan keamanan mengkatifkan kembali koter sebagai salah satu aktor yang akan mampu mencegah dan menangkal setiap kemungkinan adanya ancaman keamanan dan pertahanan.
Menariknya, potensi ancaman yang bersifat laten tersebut telah berdiri dan besar sekali kemungkinannnya untuk diperluas, seperti pada masa Orde Baru. Masalahnya, sinyalemen ini tidak ditangkap serius oleh elit politik sipil untuk setidaknya ditentang ataupun ditolak. Bahkan isu tersebut hanya sebatas dijadikan wacana oleh elit politik sipil, tanpa berusaha ditolak.
Keenam, minimnya keterlibatan dan pengawasan dari CSO. Keterlibatan CSO yang aktif dapat mempengaruhi tingkat keberhasilan SSR di Indonesia. Kengganan masyarakat untuk mengawasi proses SSR dikarenakan adanya budaya yang berkembang bahwa semua aktivitas yang dilakukan oleh lembaga-lembaga tersebut merupakan suatu hal yang bersifat given. Sehingga dianggap sebagai sesuatu yang biasa. Apalagi secara psikologis juga sudah terbangun bahwa masyarakat merasa enggan untuk berusaha memosisikan diri untuk menjadi pengawas dari aktivitas lembaga tersebut.
Minimnya sosialisasi dan keterlibatan publik, baik organisasi sektoral, maupun masyarakat secara umum. Bisa jadi alasannya karena isu ini masih menjadi konsumsi elit dan akademisi saja, belum sampai dikonsumsi masyarakat. Atau juga karena secara prinsipil isu tersebut berada di wilayah abu-abu, di mana tidak sedikit pula dari masyarakat sipil lainnya menerima atau bahkan hidup dari aktivitas lembaga-lembaga tersebut.
Ketujuh, ancaman keamanan dan pertahanan yang meningkat. Percepatan pengembangan demokrasi di tingkat lokal telah membuka cela bagi kemungkinan ancaman bagi suksesnya SSR di Indonesia. Pendirian partai politik lokal telah memacu adrenaline politik lokal untuk mendorong terjadinya pemisahan-pemisahan dari negara induk, provinsi induk, atau kabupaten/kota induk, yang pada akhirnya mendorong terjadinya disintegrasi bangsa. Proses pemisahan tersebut mendulang konflik politik yang bersifat SARA. Sehingga ancaman yang paling kentara adalah kemungkinan terjadinya disintegrasi bangsa, serta konflik bernuansa SARA
Di samping itu, ancaman dari eksternal dalam bentuk perang terhadap terorisme menjadi satu yang dapat dianggap sebagai tantangan sekaligus ancaman. Tantangan, karena upaya memberantas terorisme dapat membangun hubungan yang baik dengan negara-negara tetangga di regional. Sebaliknyanya menjadi ancaman, karena perang terhadap terorisme dilakukan dengan menghalalkan segala cara. Bahkan menghilangkan kedaulatan dan batas negara. Permasalahannya adalah, apabila dalam proses program SSR tersebut tidak dapat mengikuti irama tantangan tersebut, yang akhirnya menghancurkan berbagai hal yang telah dicapai.
Dari ketujuh tantangan yang diurai di atas, dapat dijadikan satu pijakan bagi kita untuk merumuskan berbagai agenda yang harus dilakukan guna memuluskan jalan bagi suksesnya pelaksanaan SSR di Indonesia. Adapun agenda yang urgent untuk dilakukan adalah: Pertama, perlunya perubahan UU No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara, apakah nanti dalam bentuk Perpu atau membuat UU yang lebih komprehensif, semisal UU Keamanan Nasional (UU Kamnas) atau UU Pertahanan dan Keamanan Negara (UU Hankamneg). Turunan adanya undang-undang yang komprehensif tersebut adalah perlu adanya Dewan Keamanan Nasional (Wankamnas), yang berkedudukan di bawah presiden. Memiliki tugas untuk merumuskan strategi dan perumusan pertahanan dan keamanan nasional.
Kedua, perlu adanya amandemen terhadap UU No. 2 Tahun 2002 Tentang Polri. Perubahan tersebut dimaksudkan agar ada keselarasan antara tugas-tugas kepolisian dengan tugas-tugas dalam persfektif keamanan yang lebih luas. Salah satu hal yang mesti menjadi titik tekan pada perubahan undang-undang tersebut adalah masalah desentralisasi (kewenangan) kepolisian, dan reformasi internal di tubuh Polri. Reformasi internal di tubuh Polri salah satunya adalah penataan lembaga struktural agar lebih efektif, dan tidak mengadopsi struktural militeristik.
Ketiga, penyempurnaan pada UU TNI, khusus yang berkaitan dengan hubungan antara Mabes TNI dengan Departemen Pertahanan, serta masalah keterlibatan baik langsung maupun tidak langsung ke dalam politik, khususnya hak memilih anggota TNI. Hal ini penting untuk membangun koridor yang tegas tentang keterlibatan TNI dalam politik, khususnya menyangkut hak memilih dalam pemilu dan pilkada. UU TNI juga penting untuk diubah agar upaya untuk mendorong profesionalisme di tubuh TNI sendiri.
Keempat, pembuatan UU Tugas Perbantuan (TNI kepada pemerintah via Polri). Keberadaan UU Tugas Perbantuan tersebut menjadi satu dari sekian kebutuhan yang lain agar tingkat koordinasi dan batasan kerja antara Polri dengan TNI makin jelas. UU Tugas Perbantuan ini juga dibutuhkan agar kelengkapan legislasi perihal pengaturan wewenang dan tugas dari lembaga-lembaga sektor pertahanan dan keamanan, khususnya antara TNI dan Polri, serta secara eksplisit memudahkan pemerintahdalam pengaturan tugas-tugas keamanan maupun pertahanan.
Kelima, Pengesahan UU Intelejen. Keberadaan UU Intelejen menjadi hal yang harus sesegera mungkin diundangkan, karena menyangkut kebutuhan bagi penataan kelembagaan intelejen, tidak hanya BIN, tapi juga lembaga intelejen lain lembaga seperti di militer, kejaksaan, dan Polri. Sehingga diharapkan lembaga intelejen seperti BIN dapat menjadi lembaga yang mampu menghimpun analisis lembaga intelejen lain untuk kepentingan bangsa dan negara. Sehingga tidak perlu lagi ada saling tunggu, dan lepas tanggung jawab perihal ancaman dan gangguan keamanan yang disebabkan oleh terorisme dan gerakan separatisme lainnya. Salah satu point yang paling penting untuk ditegaskan adalah bahwa UU Inteljen harus merupakan cerminan dari kebutuhan penataan kelembagaan intelejen.
Keenam, Sosialisasi yang lebih sistematis ke CSO perihal program SSR. Sosialisasi ini meliputi pengetahuan umum, teori demokrasi, dan esensi profesionalisme militer dalam negara demokratik. Sehingga masyarakat secara umum dapat memahami pentingnya SSR bagi penguatan negara demokratis. Bentuk sosialisasi bisa lewat media, pelatihan SSR, ataupun melakukan lewat seminar, diskusi, penerbitan buku, dan jurnal ilmiah. Pelatihan SSR tidak hanya untuk masyarakat, dan NGO, tapi juga aktivis partai politik, dan anggota parlemen.

Penutup
Reformasi Sektor Pertahanan dan Keamanan selama kurang lebih tujuh tahun di Indonesia meski mengalami kemajuan yang relative baik, tapi masih membutuhkan kerja-kerja politik yang serius bagi proses SSR yang lebih baik. Masalah oportunisme elit sipil dan penolakan dari internal masing-masing lembaga sektor keamanan dan pertahanan tersebut masih mendominasi permasalahan bagi penguatan negara demnokratis, dan profesionalisme lembaga-lembaga tersebut. Setidaknya bila kita mengacu pada tiga kerangka peran, yakni: sektor pertahanan dan keamanan, sektor sosial-politik, dan sektor ekonomi, dapat dilihat bagaimana perjalanan SSR di Indonesia berjalan tertatih-tatih. Dari ketiga kerangka peran tersebut, lembaga-lembaga sektor pertahanan dan keamanan masih masih dilingkupi oleh ketiga kerangka peran tersebut. Artinya masih belum profesional dalam merumuskan peran masing-masing, meski sudah merevisi doktrin. Masih ada yang harus dipertegas pada peran dan fungsi dari masing-masing lembaga. Salah satunya misalnya penempatan TNI dan Polri yang belum pas dalam struktur pemerintahan. Apakah di bawah atau di dalam Departemen Pertahanan untuk TNI, atau apakah di bawah Presiden, masuk ke salah satu departemen, atau bahkan menjadi departemen tersendiri.
Ketidak tegasan dan konsistenan inilah yang menyebabkan banyak sekali cela bagi TNI, Polri, maupun lembaga intelejen melalui perundang-undangan yang dihasilkan untuk melakukan kerja atau fungsi-fungsi di luar kewajibannya.
Hal lain yang juga menjadi perhatian adalah buruknya konsepsi strategis pertahanan dan keamanan, sehingga dalam konsepsi operasional pun juga mengalami kendala yang relatif serius. Apalagi reformasi kultural di ketiga lembaga tersebut belum berubah. Masih menggunakan mindset lama, sehingga menghambat langkah dan jalan bagi suksesnya reformasi sektor pertahanan dan keamanan di Indonesia.

Daftar Bacaan:
Departemen Pertahanan RI. Mempertahankan Tanah Air Abad 21

Kunarto. (ed). 2002. Merenungi Realitas Polri dalam Cobaan. Jakarta: Cipta Manunggal.

Marpaung, Rusdi. et al. (ed). 2005. Dinamika Reformasi Sektor Keamanan. Jakarta: Pro Patria

Meliala, Adrianus. 2002. Problematika Reformasi Polri. Jakarta: Trio Repro

Manulang. A.C. 2001. Menguak Tabu IntelejenTeror, Motif, dan Rejim. Jakarta: anonim.

Nurhasim, Moch. (ed). 2003. Praktek-praktek Bisnis Militer: Pengalaman Indonesia, Burma,
Filipina, dan Korea Selatan. Jakarta: The RIDEP Institute-FES

Stanley (ed). 2000. Indonesia di Tengah Transisi. Jakarta: Propatria

Sibarani, Santhy M. et al. 2001. Antara Kekuasaan dan Profesionalisme Menuju Kemandirian Polri.
Jakarta: PT. Dhramapena Multimedia

Said, Salim 2001. Militer Indonesia dan Politik: Dulu, Kini, dan Kelak. Jakarta: Sinar Harapan.

Sukma, Rizal. Et al. 2003. Security Sector Reform in Indonesia: The Military and The Police. The
Neterlands: Netherland Institute of International ‘Clingendael’

Widjajanto, Andi (ed). 2005. Reformasi Intelejen Negara. Jakarta: Pacivis-FES

Yunanto, Sri. Et al. 2005. Evaluasi Kolekstif Reformasi Sektor Keamanan di Indonesia: TNI dan
Polri. Jakarta: The RIDEP Institute-FES