Realitas yang tidak bisa ditolak adalah bahwa keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD), sejak kali pertama memosisikan kamar kedua parlemen Indonesia adalah langkah untuk terus membonsai agar lembaga tersebut tidak besar. Upaya untuk membatasi fungsi dan wewenang DPD dalam kerja-kerja legislasi dan perwakilan ini bukan tanpa alasan, karena kenyataan bahwa keberadaan kamar kedua dalam sistem bikameral yang kuat hanya akan meningkatkan bargaining position daerah (wilayah) kepada pemerintah pusat. Penguatan posisi tawar ini disinyalir akan mengarahkan Indonesia ke dalam bentuk negara federalistik, dan eksistensi Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) dengan sendirinya hilang.

Phobia politik terhadap kemunculan penguatan daerah dengan ’kendaraan politik’ DPD ini terus dipelihara hingga kamar kedua dalam parlemen Indonesia ini genap satu tahun. Satu tahun yang dalam istilah politik menjadi masa bulan madu politik sebagai bagian dari proses penataan kelembagaan politik yang demokratis. Menariknya, selama kurun satu tahun terakhir ini, hampir tidak tercatat prestasi DPD dalam ruang lingkup nasional; baik sebagai pribadi-pribadi, maupun kelembagaan. Pasungan dan pembatasan wewenang dan fungsi DPD telah pula mematikan kreativitas politik anggota-anggota DPD tersebut untuk keluar dan memosisikan diri sebagai personal yang setara dengan anggota-anggota DPR lainnya. Selain masalah SDM yang relatif terbatas, dukungan anggaran pun setali tiga uang.

Dengan kondisi dan situasi tersebut, upaya untuk memperkuat keberadaan DPD dalam sistem parlemen Indonesia adalah sesuatu yang bersifat mendesak. Karena membiarkan DPR sebagai satu-satunya yang memiliki otoritas legislasi hanya akan membiarkan penyalahgunaan kekuasaan praktik-praktik tirani tumbuh subur. Dan kenyataannya adalah bahwa praktik-praktik tersebut telah berjalan, tanpa keikutsertaan DPD sebagai mitra DPR dalam sistem bikameral yang dianut parlemen kita. Artinya dengan memperkuat fungsi dan wewenang DPD, tidak hanya sekedar menjalankan fungsi checks and balances antar lembaga, tapi juga membangun penataan kelembagaan yang demokratis, sebagaimana amanah reformasi.

Namun, harus disadari pula bahwa memperkuat DPD dalam situasi seperti sekarang ini bukanlah perkara mudah. Dibutuhkan berbagai macam langkah dan insentif agar DPR, sebagai wakil partai politik dan populasi untuk bersama-sama mengupayakan terjadinya amandemen, khususnya pada pasal-pasal yang berkaitan dengan wewenang dan fungsi DPD. Jika dalam paper dan kertas kerja yang lain telah dibahas tentang pentingnya penguatan DPD bagi penataan kelembagaan dan partisipasi politik yang lebih luas, maka upaya untuk mengungkap penolakan DPR, terutama yang berasal dari partai-partai politik besar untuk memperluas dan memperkuat eksistensi; fungsi dan wewenang DPD menjadi penting. Ada tiga alasan mengapa upaya penguatan DPD dalam sistem parlemen bikameral mendapat ganjalan dan penolakan. Pertama, asumsi bahwa sistem bikameral kuat hanya ada di negara-negara dengan bentuk federalistik. Sehingga langkah untuk memperkuat DPD diartikan sebagai pintu masuk untuk mengubah konsepsi bentuk kenegaraan, dari kesatuan menjadi bentuk federalistik, yang memecah belah bangsa. Meski asumsi ini tidak sepenuhnya benar, namun dalam konteks kuatnya pengaruh partai politik, kualitas SDM anggota DPR yang belum maksimal, dan situasi bangsa yang terus berada dalam satu rangkaian krisis, maka asumsi tersebut menjadi pembenar. Memang jika kita mengacu kepada keberhasilan praktik sistem bikameral di Amerika Serikat atau Jerman, maka langkah yang dimaksud dapat dibenarkan, namun keberhasilan negara-negara dengan bentuk kesatuan Perancis, Italia, serta Inggris dalam mempraktikan sistem bikameral kuat dengan berbagai variannya dapat juga digarisbawahi bahwa ketakutan akan adanya perubahan fungsi maupun bentuk; dari negara kesatuan menjadi negara federalistik hanya karena penguatan DPD adalah alasan yang tidak mendasar.

Kedua, adanya idiom politik yang berkembang, bahwa dalam satu perahu tidak boleh ada dua nahkoda. Idiom ini juga dikatkan dengan kemungkinan ancaman deadlock dalam setiap pembahasan RUU ataupun yang berkaitan dengan tugas-tugas parlemen lainnya karena adanya fungsi dan wewenang yang sama. Alih-alih ingin menata kelembagaan parlemen, justru mengundang permasalahan baru; ancaman deadlock pada setiap pembahasan RUU maupun fungsi-fungsi dan tugas lainnya. Alasan inipun sesungguhnya tidak kuat, karena idiom politik yang berkembang tersebut hanya sekedar untuk pemanis dari penolakan DPR untuk memberikan sebagian tempatnya untuk DPD. Sekedar ilustrasi misalnya di Amerika Serikat, Perancis, ataupun Italia, serta Afrika Selatan, alasan deadlock yang dimaksudkan bahkan hampir tidak pernah terjadi, karena masing-masing menjalankan fungsi dan wewenangnya dengan mengedepankan checks and balances antar kelembagaan.

Ketiga, masalah konfigurasi politik, dan partikel bebas dalam pengelompokkan politik di parlemen. Konfigurasi politik serta blocking politik, dalam satu masa kerja parlemen pada akhirnya akan terjadi, baik implisit, maupun eksplisit. Dan kehadiran DPD, dalam proses politik justru menjadi tanda tanya besar bila dikaitkan kemungkinan blocking dan pengelompokkan politik. Karena DPD tidak mewakili institusi ataupun yang berasal dari kepartaian politik. Alasan inipun mudah mudah membantahnya. Sebab, bukan rahasia umum bahwa sebagian besar anggota DPD yang terpilih memiliki hubungan yang dekat dengan partai politik yang ada di DPR. Artinya, bisa jadi blocking politik dilakukan karena kedekatan personal dan ideologi, ataupun bahkan DPD dibiarkan menjadi partikel bebas, yang akan mengikuti langkah partai ataupun fraksi di DPR yang memiliki kesamaan program dan sikap.

Mitos Federalisme dan Efektivitas Penguatan DPD

Dari tiga alasan penolakan sebagian besar anggota DPR dan fraksi-fraksi partai politik besar bermuara pada ’hantu federalisme’, yang sesungguhnya pun tidak cukup alasan mengedepankan alasan tersebut. Apalagi dalam konteks ketatanegaraan, dan dalam konstitusi telah ditegaskan dan disebutkan bahwa dimungkinkan adanya amandemen, namun bentuk NKRI merupakan salah satu klausul yang tidak dapat dilakukan, karena NKRI menjadi salah satu penegasan dan penolakan perubahan sistem tersebut. Penguatan DPD sebagai salah satu indikator berfungsinya checks and balances tersandung oleh kemungkinan makin terbuka dan beraninya daerah melalui wakil kewilayahannya di parlemen nasional untuk mengajukan tuntutan-tuntutan yang bukan tak mungkin akan mengarah kepada langkah-langkah untuk memecah kongsi republik ini. Isu federalisme yang kali pertama digulirkan Amien Rais, saat menjelang Pemilu 1999 menjadi salah satu ketakutan tersendiri bagi banyak kalangan terhadap penerapan dari ide dan semangat yang sesungguhnya telah disemai kali pertama oleh Moch. Hatta.

Masalahnya yang kemudian muncul apakah penguatan DPD akan mengarahkan dan bisa jadi mengubah sistem negara, dari negara kesatuan menjadi negara federal, dengan mengacu kepada asumsi-asumsi dasar bahwa praktik bikameral yang kuat dan berhasil terjadi di negara-negara federal. Sementara negara dengan bentuk kesatuan, relatif kecil tingkat keberhasilannya. Asumsi-asumsi tersebut salah kaprah dan cenderung menyesatkan. Karena pada praktiknya, negara-negara yang menjalankan sistem bikameral, khususnya yang kuat sekalipun tersebar hampir merata di negara-negara federal maupun kesatuan. Sebagaimana diungkap di atas, tingkat keberhasilan antara negara federal maupun negara kesatuan dalam mempraktikkan bikameralisme kuat sama besarnya.

Hal ini mengidentifikasikan bahwa federalisme yang dijadikan sebagai salah satu alasan penolakan untuk mendukung penguatan DPD, dengan mendorong terjadinya amandemen konstitusi adalah upaya untuk menjadikan isu federalisme sebagai mitos yang dipelihara. Mitos ini berkaitan dengan pola pengembangan ketatanegaraan yang kaku, dan terlalu integralistik. Ada empat alasan mengapa upaya menjadikan isu federalisme sebagai mitos ketatanegaraan. Pertama, alasan historis. Sebagaimana diketahui Indonesia pernah menjadi negara yang terbentuk karena menyatuhnya negara-negara bagian (daerah) untuk mengusung nama Republik Indonesia Serikat (RIS). Dan pelajaran berharga dari pengalaman historis tersebut adalah mudahnya secara politik tersusupi dan tercerai-berai oleh kepentingan kolonial dan global.

Kedua, isu federalisme dipelihara untuk menghambat laju tuntutan daerah, terutama dari daerah konflik dan kaya sumber daya alamnya untuk membangun dan mengeola daerahnya sendiri secara mandiri. Dan dengan berbagai pertimbangan, maka pembelakukan otonomi daerah, meski pelaksanaannya masih perlu diperbaiki, menjadi bagian dari tawar-menawar politik antar daerah dan pusat.

Ketiga, isu federalisme ini juga diduga untuk menghambat langkah politisi-politisi kontemporer, dan akademisi-akademisi kritis untuk melakukan eksperimentasi untuk mengujicobakan teori dan temuan-temuan politiknya.

Keempat, memitoskan federalisme sebagai sistem yang tidak cocok diterapkan di negara kepulauan seperti Indonesia. Hal ini terkait dengan kesatuan dan kolektivitas bangsa yang harus dipelihara sebagai satu kesatuan yang utuh.

Sementara itu, apakah penguatan DPD merupakan langkah untuk membuka beranda depan federalisme? Penulis cenderung tidak sepakat dengan pernyataan tersebut. Sebab diskursus tentang penguatan DPD bukan pada seberapa besar isu penguatan DPD masuk ke dalam beranda federalisme, melainkan seberapa besar insentif politik yang didapat partai-partai politik di parlemen. Namun sebagai penguat pernyataan tersebut, ada lima alasan mengapa penguatan DPD tidak segaris lurus dengan membuka pintu federalisme. Pertama, penguatan DPD semata-mata untuk menyeimbangkan kekuasaan dan saling kontrol antara DPR dan DPD dalam bentuk adanya checks and balances antara kedua kamar di parlemen tersebut.

Kedua, penguatan DPD merupakan hasrat politik kewilayahan, yakni terlibat langsung dalam proses legislasi dan kerja-kerja parlemen yang sama dengan DPR. Bukan sekedar lembaga yang menjadi pelengkap dan pengusul belaka. Dengan melibatkan DPD yang memiliki fungsi yang sama dengan DPR, maka dapat dipastikan bahwa setiap keputusan yang dibuat oleh kedua kamar tersebut akan makin berkualitas, dan makin kuat legitimasinya.

Ketiga, penguatan DPD juga diasumsikan untuk membantu meringankan beban dan tugas yang diemban oleh DPR. Dengan berbagai produk yang harus dihasilkan, maka dibutuhkan lembaga mitra untuk membahas setiap RUU ataupun permasalahan yang berkaitan dengan tugas dan tanggung jawab dari parlemen. Sebagaimana diketahui bersama, banyaknya RUU yang masih belum selesai sesuai target adalah indikator bahwa upaya untuk mendimanisir kinerja parlemen dapat dilakukan.

Keempat, penguatan DPD juga diartikan sebagai penguatan dinamika yang terjadi di internal parlemen yang berkaitan dengan blocking politik. Apabila sebelum DPD memperkuat diri, posisi blocking politik sangat tergantung dengan pengelompokkan kepartaian. Maka dengan kuatnya posisi,fungsi dan wewenang DPD, maka konsekuensi dari hal tersebut adalah adanya pengelompokkan alternatif non kepartaian dalam parlemen, dengan indikator; lintas ideologi, lintas partai, dan mencakup keindonesiaan, yakni DPD.

Kelima, penguatan DPD juga dapat diasumsikan sebagai langkah taktis-strategis guna membangun daya tawar politik DPD, khususnya yang berkaitan dengan kinerja legislasi dan tugas-tugas keparlemenan dengan DPR. Secara implisit juga akan terbangun kompetisi yang saling melengkapi antara DPR dengan DPD.