Kegagalan DPD dalam mengusulkan Amandemen UUD 1945 terkait dengan penguatan peran Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam sistem parlemen dua kamar (Bikameral) beberapa waktu lalu, karena ’politicking’ DPR harus dilihat sebagai tantangan bagi DPD RI. Hal ini perlu ditegaskan karena dalam pengalaman penguatan sistem bikameral di banyak negara, hampir mustahil DPR memberikan sebagian wewenangnya kepada DPD/Senat secara Cuma-Cuma, dibutuhkan semacam insentif politik agar DPR memberikan sebagian wewenanganya dengan terlebih dahulu melakukan Amandemen UUD 1945, khususnya pada pasal-pasal terkait dengan penguatan kewenangan DPD dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia.

Keengganan DPR untuk memuluskan jalan bagi Amandemen UUD 1945 bagi penguatan wewenang DPD menjadi satu pelajaran bagi DPD, bahwa politik di parlemen tidak mudah diprediksi. Apalagi sebagian besar anggota DPD adalah ’orang baru’ dalam percaturan politik nasional, hanya sedikit saja yang memang relatif berpengalaman dalam menghadapi ’politicking’ DPR di parlemen, itupun tidak berdaya oleh langkah-langkah partai politik yang mengendalikan anggotanya di DPR. dan itu terbukti ketika sebagian anggota DPR yang awalnya mendukung usulan Amandemen UUD 1945, kemudian satu persatu menarik dukungannya.
Pelajaran dari kegagalan usulan Amandemen UUD 1945 yang pertama bagi DPD, dibutuhkan berbagai langkah yang mampu memberikan ruang dan peluang bagi DPD agar tetap berada di koridor ketatanegaraan bangsa ini. Sebab, jika keberadaan DPD tidak berdaya dalam lingkup ketatanegaraan, maka keberadaan DPD cepat atau lambat tidak lagi dilihat penting oleh masyarakat, dan pada akhirnya usulan untuk kembali memberlakukan sistem parlemen satu kamar plus-plus akan benar-benar terjadi, sebagaimana yang dipraktikkan pada masa Orde Baru. Di mana wakil daerah hanya duduk sebagai salah satu fraksi, di antara fraksi-fraksi dari partai politik dan golongan.

Kuasa DPR, Kuasa Parlemen

Lebih dari 3 tahun, keberadaan DPD sesungguhnya relatif memberikan pengkayaan dalam sistem ketatanegaraan kita, meski sekali lagi belum maksimal, karena keterpasungan politik. Menariknya, meski memiliki keterbatasan wewenang, tapi DPD mampu menghasilkan 110 buah keputusan yang terdiri dari 9 usul RUU inisiatif, 51 pandangan dan pendapat, 4 pertimbangan atas berbagai RUU, 30 hasil pengawasan dan penyerapan aspirasi daerah, serta 16 keputusan yang terkait dengan anggaran. Akan tetapi, sekali lagi bahwa keberadaan DPD tidaklah cukup memberi arti apabila hanya menjadi pelengkap dari DPR, bahkan produk yang dihasilkan DPR selama 3 tahun lebih dari lima kali lipat yang dihasilkan oleh DPD.

Sekedar ilustrasi, terkait dengan hubungan antara DPR dan DPD, DPR jelas lebih menguasai arena legislasi. DPD secara realitas menjadi sub-ordinat DPR dan memainkan peran “staff ahli” DPR untuk bidang-bidang yang dibatasi. DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang (UU) (Pasal 20 ayat 1). DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan (pasal 20A ayat 1). DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat (Pasal 20A yat 2). DPR mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas (Pasal 20A ayat 3). Selain itu DPR berhak mengajukan Rancangan Undang-undang (RUU) (Pasal 21 ayat 1).

Sebaliknya, kewenangan DPD sangat terbatas. Pertama, DPD dapat mengajukan RUU kepada DPR yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah (Pasal 22D ayat 1). Kedua, DPD ikut membahas RUU yang diajukan dalam bagian pertama di atas, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama (Pasal 22D ayat 2). Ketiga, DPD dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU pada bagian kedua di atas, serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti (Pasal 22D ayat 3).

Lemahnya posisi DPD ditegaskan pada Pasal 22D ayat 4 yang menyatakan bahwa anggota DPD dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam UU. Artinya, setelah susunan dan kedudukan DPD ditentukan oleh DPR, lembaga ini juga mengatur pemberhentian anggota DPD. Dengan kenyataan ini, DPD memainkan peran yang amat minor, padahal, proses pemilihan keanggotaan DPD dan DPR sama-sama lewat Pemilu. Karena itu, salah jika dikatakan bahwa proses amandemen telah menghasilkan sistem perwakilan dua kamar (bicameral system), sebab proses legislasi mengadopsi hanya DPR saja yang mempunyai wewenang legislasi. Perwakilan DPR lah yang mempunyai potensi untuk dapat diandalkan, bukan yang lain.
Jika dicermati lebih jauh, posisi DPR juga sangat dominan terhadap Presiden (Eksekutif). Apapun yang dilakukan oleh Presiden harus berkaitan secara langsung maupun tidak langsung dengan DPR. Hanya tiga kekuasaan yang tersisa untuk Presiden.

Pertama, Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya (Pasal 5 ayat 2). Kedua, Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut dan Angkatan Udara. Ketiga, dalam keterbatasannya menurut UU (pasal 17 ayat 4), menteri-menteri diangkat dan diberhentikan oleh presiden (pasal 17 ayat 2).
Dengan format Parlemen seperti di atas, DPR memainkan peran yang begitu berkuasa atas Republik ini. Dan format seperti ini akan membawa banyak persoalan. Pertama, kekuasaan DPR menjadi tidak terkontrol, dan karena itu menjadi “tak terbatas”. Di samping tidak ada lembaga resmi yang mempunyai otoritas mengontrol DPR, tak satu pun lembaga pemerintahan yang dapat dan atau diberi posisi untuk mengimbangi kekuasaan DPR.

Kedua, ancaman power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely kini datang dari DPR. DPR yang amat dominan, tetapi tidak menguasasi secara langsung sumber-sumber ekonomi, dapat merangsang DPR berkembang menjadi “sarang” korupsi, kolusi dan penyalahgunaan kekuasaan. Baik DPD maupun Presiden, misalnya, dapat saja dipaksa oleh DPR memberikan imbalan-imbalan agar usulan-usulan kebijakan mereka ditetapkan sebagai kebijakan legislasi oleh DPR.

Ketiga, DPR bisa menjadi “penjara” bagi Presiden. Baik DPR maupun Presiden berbasiskan partai politik, dengan proses rekrutmen masing-masing melalui Pemilu. Proses ini dapat menghasilkan Presiden dan Wakil Presiden (Wapres) terpilih dengan suara mayoritas tetapi memiliki dukungan (kursi) minoritas di DPR. Meski Presiden dan Wapres mempunyai program kebijakan sendiri, mereka akan sangat tergantung pada DPR. Sebagian besar yang dilakukan oleh Presiden sebagai Kepala Pemerintahan harus mendapat persetujuan, memperhatikan dan mempertimbangkan saran DPR. Proses pemerintahan bisa berjalan amat lamban.

Keempat, melalui proses yang sama dengan masalah ketiga di atas, DPR dapat menjadi tumpuan otoritarianisme baru, atau bahkan totalitarianisme apabila Presiden dan Wapres terpilih berasal dari Parpol yang memenangkan mayoritas di DPR. Kerjasama yang kokoh antara kedua lembaga ini akan sulit dikontrol oleh lembaga manapun, bahkan oleh pemilih sekalipun.

Peran Ideal DPD

Peran ideal DPD menjadi pertanyaan banyak pihak, terkait dengan keberadaan DPD sekarang. Kegagalan menggolkan usulan Amandemen UUD 1945 terkait dengan pasal-pasal tentang DPD menjadi satu titik lemah bagi DPD untuk memainkan perannya secara maksimal dan efektif. Praktik politik di parlemen menjadi pelajaran bagi DPD untuk lebih berhati-hati dalam menjalankan peran dan fungsinya dalam sistem dua kamar lemah yang dipraktikkan di Indonesia. Dalam pengertian bahwa DPD jangan lagi masuk lubang yang sama dalam permainan politik dari partai politik di parlemen. Kehati-hatian ini harus tercermin dari produk yang dihasilkan oleh DPD.

Bila mengacu kepada esensi bikameral kuat dan efektif, serta mengacu kepada sistem ketatanegaraan kita maka peran yang ideal dari DPD setidaknya ada empat peran, yakni: Pertama, DPD harus makin mempertegas posisinya sebagai ’penyambung lidah rakyat’ di daerah. Harus digarisbawahi bahwa DPD sebagai perwakilan wilayah menjadi penting untuk ditegaskan bahwa keberadaan DPD tidak hanya sekedar membagi tugas antara dalam ataupun luar negeri, sebagaimana praktik parlemen di Amerika Serikat, melainkan juga memperjuangkan aspirasi daerah, khususnya yang terkait dengan kepentingan daerah di tingkat nasional.

Kedua, DPD berperan sebagai lembaga penyeimbang dari DPR, agar fungsi check and balances di parlemen dapat berjalan. Sebagaimana diuraiakan di atas, posisi DPR yang terlalu kuat dan dominan membangun hubungan antara DPR dan eksekutif . Di samping itu, dengan adanya check and balances, produk yang dihasilkan parlemen akan lebih komprehensif.

Ketiga, peran DPD untuk membantu meringankan beban dan tugas yang diemban oleh DPR. Dengan berbagai produk yang harus dihasilkan, maka dibutuhkan lembaga mitra untuk membahas setiap RUU ataupun permasalahan yang berkaitan dengan tugas dan tanggung jawab dari parlemen. Sebagaimana diketahui bersama, banyaknya RUU yang masih belum selesai sesuai target adalah indikator bahwa upaya untuk mendimanisir kinerja parlemen dapat dilakukan.

Keempat, DPD harus mengambil inisiatif dalam berbagai hal terkait dengan masalah kebangsaan, baik yang bersifat lokal maupun nasional. Hal ini harus melekat pada institusi DPD, sebagaimana juga melekat di DPR. Peran ini menjadi bagian dari pembuktian bahwa DPD adalah salah satu kamar yang berperan aktif dalam perpolitikan nasional.

Dari peran ideal DPD tersebut akan mustahil dilakukan DPD apabila wewenang DPD masih seperti sekarang ini. Prasyarat dari peran DPD yang ideal adalah penguatan wewenang DPD. Dan mendorong Amandemen UUD 1945 adalah pintu masuk bagi peran ideal DPD dalam sistem ketatanegaraan kita.