Selama ini berkembang wacana bahwa membatasi secara ketat kinerja institusi keamanan hanya pada bidangnya masing-masing secara ketat adalah langkah terbaik untuk mengontrol agar institusi tersebut tidak menyimpang dari apa yang digariskan oleh undang-undang. Sebagai contoh tugas dan wewenang Polri hanya terbatas pada penegakan hukum dalam bingkai Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri), sedangkan TNI hanya terkait dengan pertahanan negara. Pembatasan secara ketat ini harus diakui mematikan kreativitas operasional dan membuntukan koordinasi antar institusi keamanan, yang hingga saat ini masih belum terpecahkan.

Alasan masa lalu menjadi pembenar bahwa keberadaan institusi keamanan harus memiliki garis pembatas peran agar masing-masing dapat fokus pada perannya masing-masing. Penegasan tersebut diperkuat dengan terbitnya UU No. 2/2002 Tentang Polri, UU No. 3/2002 Tentang Pertahanan Negara, dan kemudian diperkokoh dengan UU No. 34/2004 Tentang TNI. Tumpang tindih peran, dan dominasi oleh satu institusi keamanan terhadap institusi lainnya menjadi dasar pemisahan Polri dari TNI, dan pembatasan pada masing-masing peran.

Akan tetapi, dengan makin berkembangnya ancaman keamanan membuat pembatasan tersebut menjadi tidak efektif lagi. Ancaman keamanan menjadi sangat sulit dipilah apakah ancaman terhadap keamanan dalam negeri, atau pertahanan negara. Sekedar ilustrasi, ancaman separatisme, terorisme, perdagangan manusia, pembalakan liar, narkoba, dan sebagainya telah melibatkan jaringan internasional. Dan ancamannya pun tidak sebatas pada keamanan dalam negeri, tapi juga kedaulatan negara.

Meski TNI dan Polri memiliki kewenangan yang bersifat lintas peran, sebagaimana yang diatur undang-undang. Namun tetap saja mekanisme dan prosesnya tidak semudah dibayangkan. Sebagaimana diketahui bahwa TNI memiliki peran selain pertahanan negara; Operasi Militer Selain Perang (OMSP), sedangkan Polri memiliki peran selain peran penegakan hukum; Operasi Polisi Selain Penegakan Hukum (OPSPH). Kesulitannya terletak pada operasionalisasi di lapangan, khususnya menyangkut koordinasi, sebagaimana yang terjadi pada beberapa kasus pembalakan liar dan penanganan bencana di Indonesia.

Wilayah Abu-abu

Permasalahan terkait dengan pembatasan yang ketat tersebut terletak pada wilayah abu-abu, dimana TNI dan Polri sama-sama memiliki kewenangan sebagaimana diatur dalam undang-undang. Di beberapa negara permasalahan tersebut diselesaikan dengan dibentuknya departemen baru, yang menjadi jembatan penghubung antar institusi keamanan. Di Amerika Serikat, pasca peristiwa 9/11 dibentuk Departement of Homeland Security, yang mengurusi berbagai permasalahan terkait dengan ancaman terhadap territorial negara, baik yang datang dari luar negeri, maupun dalam negeri. Akan tetapi konsep tersebut terkesan sangat preventif, dan protektif, bahkan di dalam negerinya sendiri kinerja departemen tersebut menuai protes warganya. Sementara negara-negara di Eropa misalnya membentuk berbagai kesatuan yang bisa dikondisikan dengan model dwi-komando (dual-command), baik oleh militer maupun oleh polisi melalui departemen terkait.

Akan tetapi dua konsep tersebut hampir pasti menguras anggaran dan tenaga yang besar, dengan berbagai perubahan yang signifikan. Hal tersebut secara rasional sulit diterapkan di Indonesia dalam waktu dekat. Sehingga dibutuhkan konsepsi yang tetap berbasis pada dua institusi keamanan; TNI dan Polri, dengan tetap memperhatikan keterbatasan anggaran, tenaga pendukung, serta perubahan yang tidak signifikan. Dan konsepsi tersebut telah melekat namun perlu dipertegas. Selama ini Polri mengemban fungsi dalam mewujudkan Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri) yang merupakan perluasan dari peran penegakan hukum. Sementara TNI secara harfiah mengembang fungsi pertahanan negara, yang salam satunya menitikberatkan pada Pertahanan Dalam Negeri (Handagri). Dua konsepsi tersebut sesungguhnya mewakili peran keduanya di luar fungsi utamanya. Artinya konteks Kamdagri dalam persfektif Polri harus dimaknai sebagai Operasi Polisi Selain Penegakan Hukum (OPSPH), karena tidak sekedar melakukan penegakan, tapi juga peran yang lebih luas. Sementara Handagri bagi TNI tidak pula dimaknai sebagai peluang untuk mengefektifkan kembali komando territorial, melainkan dimaknai sebagai Operasi Militer Selain Perang (OMSP), yang bisa sinergis dengan aktor keamanan lainnya.

Ada empat keuntungan jika konsepsi Kamdagri dan Handagri dapat diaplikasikan guna merespon berbagai ancaman terhadap kedaulatan dan keamanan negara, yakni: Pertama, konsepsi tersebut tidak mengeroksi secara fundamental peran dari TNI dan Polri. Hanya perlu penegasan dan kebesaran hati untuk berbagi peran di wilayah abu-abu. TNI memiliki basis territorial yang relatif mapan, sedangkan Polri bisa makin mengefektifkan Perpolisian Masyarakat. keduanya dapat bahu-membahu dalam konteks Kamdagri dan Handagri. Sekedar ilustrasi misalnya Polri dilibatkan dalam pengamanan perbatasan secara formal, sebaliknya TNI juga dilibatkan dalam berbagai penanganan Kamdagri yang terkait dengan jaringan antar negara.

Kedua, konsepsi Kamdagri dan Handagri dibanyak negara juga telah dipraktikkan, di Amerika Serikat dikenal dengan Homeland Security dan Homeland Defense yang merupakan antitesis dari buruknya koordinasi antar aktor keamanan di negara tersebut. Sejak diberlakukan pada tahun 2003, terbukti efektif meningkatkan kepercayaan antar aktor keamanan, dan berimplikasi pada makin baiknya koordinasi, serta penanganan terhadap ancaman kedaulatan dan keamanan negara. Meski tidak persis sama, langkah tersebut patut dicoba sebagai upaya membangun kepercayaan dalam koordinasi dan mengefektifkan kinerja TNI dan Polri.

Ketiga, konsepsi Kamdagri dan Handagri diasumsikan akan makin menutup cela bagi berbagai ancaman terhadap kedaulatan dan keamanan negara. Hal tersebut dikarenakan permasalahan koordinasi dan penanganan wilayah abu-abu dilakukan secara integral dan komprehensif oleh TNI dan Polri. Hal ini berarti juga akan meminimalisir kemungkinan bentrok antar aparat keamanan, sebagai ekses dari makin baiknya koordinasi dan terintegralnya penanganan keamanan.

Keempat, konsepsi Kamdagri dan Handagri juga bagian dari respon positif atas makin kompleksnya ancaman terhadap kedaulatan dan keamanan negara. Hal ini berarti juga membuka ruang dialog yang positif bagi aparat di lapangan, maupun di tingkat pengambil keputusan. Dengan makin intensifnya dialog dan koordinasi antar TNI dan Polri akan berimplikasi pada perbaikan kinerja. Kompetisi negatif yang selama ini berlangsung antara anggota TNI dan Polri di lapangan akan terkikis seiring dengan efektinya kinerja kedua institusi tersebut.

Efektifitas koordinasi dan penanganan berbagai ancaman kedaulatan dan keamanan negara dengan mengembangkan konsepsi Kamdagri dan Handagri yang sinergis dan berkesinambungan membutuhkan niat baik dari pimpinan TNI dan Polri, serta adanya intervensi politik yang mendorong proses tersebut. tanpa keduanya, TNI dan Polri akan tetap berkubang di masalah koordinasi dan perdebatan penanganan wilayah abu-abu.