Abstract:

Tulisan ini akan membahas dua hal. Pertama, mendiskusikan tentang implementasi Perpolisian Masyarakat (Polmas) dan kendalanya. Setelah lebih dari empat tahun berjalan, program Polmas masih mengalami kendala dalam praktiknya; keterbatasan anggaran dan ketersediaan infrastruktur. Meski Polri memiliki konsep dan SDM yang baik, namun hal tersebut dibatasi oleh minimnya anggaran dan infrastruktur pendukung. Pemerintah Daerah (Pemda) secara realitas memiliki apa yang kurang dimiliki oleh Polri; kemungkinan bantuan anggaran dari pos APBD, dan keterkecukupan infrastruktur yang dimiliki. Akan tetapi hingga saat ini Polri masih belum secara terbuka menawarkan kerja sama yang konkret kepada Pemda. Polri masih enggan membagi kewenangannya kepada kepala daerah dan DPRD setempat. Kedua, tulisan ini akan menawarkan beberapa model kerja sama antara Polri dan Pemda terkait Polmas, khususnya dan program Polri lainnya,dengan berbagai persyaratan dan kondisi yang mengikutinya.

Kata Kunci: Polri, Polmas, Pemda, Kerjasama, Kewenangan

I. Pendahuluan

Ada sesuatu yang berbeda dari pendekatan yang dilakukan oleh Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) dalam empat tahun terakhir terkait hubungannya dengan masyarakat. Ada semacam perubahan paradigma yang mendasar dalam konteks penyelesaian berbagai permasalahan keamanan di lingkungan masyarakat. Polri berupaya mengembangkan pola pendekatan berbasis masyarakat terkait dengan upaya membangun kemitraan yang strategis antara Polri dengan masyarakat dalam pencegahan dan penangkalan kejahatan, pemecahan masalah sosial yang berpotensi menimbulkan gangguan keamanan, dan ketertiban masyarakat (Kamtibmas). Program tersebut dikenal dengan Perpolisian atau Pemolisian Masyarakat, yang disingkat dengan Polmas.

Program tersebut juga merupakan bagian dari respon terhadap maraknya aksi teror yang meningkat pasca Peristiwa 911. Sebelum itu Polri telah membentuk Densus 88 AT pada tahun 2003 sebagai salah satu amanah UU No.15 tahun 2003 Tentang Anti Teror. Akan tetapi keberadaan Densus 88 AT tidak secara spesifik melakukan langkah-langkah pre emtif dengan mengajak dan melibatkan masyarakat dalam upaya pencegahan berkembang dan maraknya aksi terorisme di Indonesia. Karena itu, Polmas menjadi ujung tombak bagi Polri untuk melibatkan masyarakat dalam menjaga lingkungan dari kemungkinan berkembangnya gerakan terorisme di Indonesia. Sehingga upaya membangun kerja sama antara Pemda, Polri,dan masyarakat dalam konteks Polmas menjadi sangat signifikan. Meski demikian, keberadaan program ini belum banyak memberikan efek positif bagi pencegahan dan penanggulangan terorisme di Indonesia, serta pencitraan Polri secara keseluruhan.

Namun demikian, program Polmas tersebut sejak pertama kali diluncurkan dengan adanya Surat Keputusan Kapolri No. Pol.: Skep/737/X/2005 tertanggal 13 Oktober 2005 Tentang Kebijakan dan Strategi Penerapan Model Perpolisian Masyarakat dalam Penyelenggaraan Tugas Polri, program tersebut belum sebagaimana yang diharapkan. Terkesan bahwa Polri menjadi aktor utama dan satu-satunya dari proses tersebut, hampir tidak terlihat ada sentuhan kerja sama yang efektif dengan masyarakat secara luas, dan pemerintah daerah. Bahkan dalam program andalannya ini Polri banyak didukung oleh lembaga donor seperti IOM, JICA, Partnership, dan lain sebagainya, namun minim kerja sama dengan Pemerintah daerah (Pemda). Dukungan dari Pemda terasa setengah hati, meski beberapa provinsi dan kabupaten/kota secara eksplisit akan mendukung program tersebut. Akan tetapi realitanya hanya sebatas pada hitam di atas putih, harapan agar pendanaan Polmas juga didanai oleh APBD masih menjadi bagian yang bersifat utopis, meski di masa yang akan datang bukan tak mungkin direalisasikan. Pemda cenderung melihat bahwa program Polmas merupakan program langsung Polri, apalagi disebut sebagai program andalan, yang mengubah paradigma kepolisian. Efek politisnya tidak dirasakan oleh Pemda, sehingga berhasil tidaknya program tersebut pada akhirnya berpulang kembali pada Polri. Pemda dalam konteks membantu tugas dan fungsi Polri sebatas pada bantuan hibah yang dianggarkan dalam APBD. Dalam konteks ini sesungguhnya dana hibah yang diberikan Pemda relatif dapat dijadikan satu pembuktian bahwa Pemda secara institusi telah membantu Polri dalam menjalankan tugas dan fungsinya di wilayahnya. Sehingga harapan Polri untuk mendapatkan dukungan anggaran dari pos APBD, khususnya pada implementasi program Polmas, dianggap terlalu jauh dan butuh pembicaraan yang bersifat formal dan politis.

Tulisan ini akan membahas bagaimana hubungan Polri dan Pemda,khususnya terkait pada implementasi program Polmas. Apa saja yang menjadi kendala dalam proses implementasi Polmas tersebut, terkait dengan kerja sama dan dukungan dari Pemda, dan bagaimana tawaran solusi, agar program Polmas tidak hanya menjadi domain Polri,tapi Pemda secara aktif mendukung penuh agar dapat menciptakan kondusifitas kewilayahan.

II. Implementasi Polmas dan Kendalanya

Sejak tahun 2005,atau tepatnya sejak Skep Kapolri No.Pol.: Skep/737/X/2005 tertanggal 13 Oktober 2005, Polmas menjadi salah satu program andalan Polri dalam membangun kemitraannya dengan masyarakat guna mencegah dan menangkal kejahatan. Namun harus diakui bahwa program tersebut belum sepenuhnya berhasil,bahkan berjalan. Ada berbagai kendala yang kemudian menjadi bagian yang tidak terpisahkan, kesadaran internal anggota Polri yang belum sepenuhnya memahami perbedaan pendekatan dengan program yang ada sebelumnya. Badan Pembina Keamanan, dan Ketertiban Masyarakat (Babinkamtibmas) yang lebih dulu ada sebelum program Polmas dan merujuk pada keberadaan Babinsa dalam konteks teritorial militer menjadi bagian yang tidak terpisahkan dalam membangun pendekatan dengan masyarakat.

Hal tersebut menjadi salah satu alasan mengapa pimpinan Polri kemudian mengeluarkan berbagai produk hukum terkait dengan pedoman, panduan pelaksanaan, pembentukan dan pelaksanaan, hingga strategi dan implementasi Polmas. Terhitung ada lima produk hukum yang diterbitkan oleh pimpinan Polri pasca Skep. Kapolri No. 737, tahun 2005 terkait dengan implementasi Polri, antara lain: Skep Kapolri No. Pol.: Skep/431/VII/2006 tertanggal 1 Juli 2006 tentang Pedoman Pembinaan Personel Pengemban Fungsi Polmas; Skep Kapolri No. Pol.: Skep/432/VII/2006 tertanggal 1 Juli 2006 tentang Panduan Pelaksanaan Fungsi Operasional Polri dengan Pendekatan Polmas; Skep Kapolri No. Pol.: Skep/ 433/VII/2006 tertanggal 1 Juli 2006 tentang Pembentukan dan Operasionalisasi Polmas; Kebijakan dan Strategi Percepatan dan Pemantapan Implementasi Polmas tertanggal 8 Desember 2007, dan yang terakhir Peraturan Kapolri No. 7 Tahun 2008 tentang Pedoman Dasar Strategi dan Implementasi Pemolisian Masyarakat dalam Penyelenggaraan Tugas Polri. Kelima produk hukum tersebut melengkapi Skep Kapolri sebelumnya, sehingga dapat menjadi satu panduan bagi implementasi program Polmas bagi anggota Polri.

Di samping itu diselenggarakan berbagai pelatihan dan perekrutan anggota Polri yang dikhususkan dan diarahkan menjadi Community Policing Officer (CPO) yang hingga saat ini telah mencapai angka 70 ribu yang telah dilatih, dengan beragam tingkat kepangkatan. Pelatihan tersebut melibatkan berbagai institusi di internal Polri, dan lembaga donor, serta universitas. Akan tetapi bila melihat angka tersebut terbilang fantastis bila dikaitkan dengan belum maksimalnya implementasi program Polmas secara umum. Sebab dengan jumlah anggota Polri yang telah dilatih terkait dengan Polmas, akan diarahkan menjadi master trainer bagi anggota Polri lainnya, serta anggota masyarakat secara luas. Dengan begitu seharusnya dapat meningkatkan pemahaman anggota Polri terkait dengan praktik Polmas di berbagai tingkatan mulai Markas Besar Polri, Satuan Induk Penuh (SIP) di Polda, Kesatuan Operasional Dasar (KOD) di tingkat Polres hingga kesatuan terdepan di tingkat Polsek. Namun demikian agaknya harus diakui bahwa lima tahun pertama implementasi Polmas baru pada upaya membangun kesadaran dan paradigma baru terkait dengan operasionalisasi dan kinerja Polri, yang menjadikan Polmas sebagai program andalan. Sehingga belum mampu lebih menitikberatkan pada operasionalisasi di lapangan. Meski hal tersebut dilaksanakan,agaknya baru terbatas pada pembangunan pencitraan baik masyarakat terhadap Polri. Tak heran apabila kemudian Forum Komunikasi Polisi dan Masyarakat (FKPM) yang dibentuk dan menjadi bagian terpenting dalam Skep Kapolri pertama banyak diinisiasi oleh anggota Polri bersama mitra donornya, seperti IOM, JICA, Parnership, Asia Foundation, dan lain sebagainya. Bahkan justru yang kemudian mengemuka adalah anggota masyarakat yang menjadi bagian dari FKPM terkesan arogan dan memanfaatkan kedekatannya dengan Polri sebagai lahan untuk melakukan berbagai tindakan yang merugikan pencitraan Polri di masyarakat.

Berbeda dengan Skep Kapolri pertama tentang Polmas, pada Peraturan Kapolri terbaru, pakem mengembangkan Polmas tidak lagi sebatas membangun FKPM dan penitikberatan efektifitas Pos Polisi sebagai garda terdepan dalam pelaksanaan Polmas, dalam Peraturan Kapolri tersebut diadobsi berbagai bentuk Polmas, baik yang bersifat tradisional seperti Pecalang, Ronda Kampung, hingga model yang sukses dipraktikkan di Jepang, Canada, Amerika, serta Australia. Langkah ini sesungguhnya mencerminkan kegundahan dan ketiadaan pakem yang akan dibuat oleh Polri terkait dengan Polmas. Kegundahan tersebut senyiratkan bahwa ada ketidakfokusan pada pengembangan program tersebut. Sebab, secara konseptual, hampir tidak ada celah terkait dengan program Polmas yang dibuat oleh Polri, yang menjadi masalah adalah pada implementasi yang tidak efektif, bahkan cenderung mengarah kepada stagnasi dengan tetap memosisikan Polri sebagai aktor tunggal, keterlibatan masyarakat dan Pemda belum sepenuhnya dapat menopang program tersebut. Padahal secara konseptual dan kebijakan Polri, terbuka lebar untuk melibatkan Pemda secara aktif, misalnya Pada Peraturan Kapolri No.7 tahun 2008,pada Pasal 23 point C tentang pengembangan pranata sosial; Pasal 28 point C tentang penggalangan dan koordinasi; Pasal 51 point 3 tentang dukungan anggaran dari Pos APBD; Pasal 62 point 1 tentang pelibatan Pemda pada percepatan dan pengembangan Polmas; dan Pasal 66 tentang adanya kesamaan komitmen terkait dengan program Polmas.

Apa yang ditegaskan dalam Peraturan Kapolri tersebut tidak bertepuk sebelah tangan, dalam UU No. 32 tahun 2004, peluang untuk membangun kerjasama dengan prinsip saling menguntungkan terbuka lebar, misalnya pada Pasal 10 point 4 dan point 5 tentang pelimpahan kewenangan dan tugas pemerintahan, di mana di dalamnya termasuk pada pelimpahan penyelenggaraan keamanan dalam negeri; Pasal 13 dan Pasal 14 point b, c dan d tentang pemenfaatan tata ruang, penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat, serta penyediaan sarana dan prasarana, serta Pasal 164 tentang ketentuan hibah. Di samping itu, meski ada larangan bantuan keuangan kepada instansi vertikal, di mana termasuk di dalamnya Polri, sebagaimana yang ada dalam Surat Edaran Mendagri No. 15 Tahun 2004, Peraturan Mendagri No. 13 Tahun 2006, Peraturan Pemerintah No. 37 Tahun 2006, dan Peraturan Mendagri No. 59 Tahun 2007, namun masih ada celah bagi Pemda untuk bekerja sama dan melakukan negoisasi politik dengan Polri terkait dengan dukungan anggaran dari pos APBD bagi operasionalisasi Polri, termasuk di dalamnya program Polmas.

Akan tetapi Peraturan Kapolri serta berbagai cela dan peluang untuk membangun kerja sama yang lebih strategis antara Polri dan Pemda, terkait dengan dukungan anggaran menjadi tidak strategis dan menarik bagi Pemda karena dalam berbagai Skep Kapolri, serta Peraturan Kapolri, tidak menawarkan dan memberikan kewenangan apapun kepada Pemda terkait program Polmas khususnya, dan operasional Polri. Ada empat asumsi dasar mengapa Polri tidak menawarkan dan kewenangan apapun kepada Pemda. Pertama, Polri sebagai kepolisian nasional. Hal ini mensiratkan bahwa keberadaan Polri sebagai aparat penegak hukum yang bersifat nasional, dan menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, apalagi sebagaimana yang ditegaskan dalam UU No. 2 tahun 2002 Tentang Polri khususnya Pasal 5 dan 6 tentang susunan dan kedudukan Polri sebagai kepolisian nasional, serta UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemda, khususnya Pasal 10 Point 3, tentang pembagian urusan pemerintah. Hal ini sesungguhnya sedikit banyak berlawanan dengan prinsip-prinsip Polmas yang ditegaskan harus terdesentralisasi dan otonomisasi. Dengan dasar hukum tersebut, Polri merasa bahwa bentuk kerja sama dengan Pemda hanya bersifat dukungan saja, dengan kendali program tetap ada di tangan Polri.

Kedua, asumsi bahwa Pemda membutuhkan Polri dalam setiap program pemerintahan yang dicanangkan dan dijalankan. Keberadaan Polri menjadi pelengkap dari berjalan dengan suksesnya program Pemda tersebut. Sehingga secara langsung maupun tidak langsung, keberadaan Polri dengan programnya harus dijadikan salah satu prioritas bagi Pemda untuk didukung. Efek positifnya bagi Pemda adalah kondusifnya kondisi keamanan dan ketertiban masyarakat. Akan tetapi asumsi ini secara politis terbantah, karena dalam konteks politik, tidak ada makan siang yang gratis. Apalagi Departemen Dalam Negeri, sebagai ’induk’ dari Pemda-pemda tersebut juga telah menggarisbawahi tentang larangan pemberian bantuan kepada instansi vertikal, termasuk Polri. Bisa jadi hal tersebut dikarenakan Polri tidak pernah menawarkan suatu hubungan yang bersifat mutualisme; saling menguntungkan antara Depdagri dan Mabes Polri, serta Pemda dengan Polda dan atau Polres terkait.

Ketiga, ada keengganan untuk berbagi tanggung jawab dengan instansi lain, termasuk Depdagri dan Pemda. Hal tersebut menjadi semacam penyakit yang menghinggapi hampir semua kepolisian yang pernah berada satu organisasi dan atau di bawah kendali militer dan atau Departemen Pertahanan. Hal yang sama juga menjadi bagian yang menyulitkan upaya membangun kerja sama dan mencoba berbagi tanggung jawab antara Polri dengan Depdagri dan atau Pemda. Hal ini tercermin dari berbagai Skep Kapolri dan Peraturan Kapolri terkait dengan Polmas yang membatasi bentuk kerja sama Polri dengan Pemda hanya sebatas dukungan tanpa pamrih dari Pemda berkaitan dengan program Polmas. Bentuk koordinasi yang ditawarkan dalam Peraturan Kapolri No.7 Tahun 2008 Pasal 23 Point C, hanya menjadikan Pemda sebagai bagian dari stake holder yang membutuhkan dukungan keamanan dari Polri dengan program Polmas-nya. Dalam banyak kasus bahkan Pemda diposisikan setara dengan masyarakat, sebagai bagian dari ’obyek’ Polri berhubungan dengan program Polmas.

Keempat, adanya kesadaran semu di internal Polri bahwa hanya Polri dan jajarannya yang dapat menjalankan program Polmas. Hal ini tercermin dari berbagai kerja sama yang dibangun oleh Polri dengan SIP dan KOD-nya dengan pimpinan daerah terkait dengan program Polmas. Berbagai komitmen yang terbangun antara pimpinan SIP dan KOD Polri dengan Pemda seringkali terinterupsi dan akhirnya mentah oleh adanya tour of duty, pergantian pimpinan Polri ditingkat Polda dan Polres, tanpa adanya persetujuan dari Pemda dan DPRD setempat. Hal yang harus digarisbawahi adalah juga bahwa setiap pimpinan Polri yang ditempatkan memiliki karakteristik yang berbeda-beda, sehingga kesinambungan kerja sama tersebut juga berhenti pada sebatas kesepakatan, tidak sampai pada implementasi.

Sementara itu dari pihak Pemda sendiri, dukungan yang diberikan oleh para pimpinan daerah terkait dengan program Polri relatif tidak bermasalah, dan bersifat hibah, meski ada larangan dari Surat Edaran Mendagri, Peraturan Mendagri, hingga Peraturan Pemerintah, namun daerah masih memiliki cela untuk membantu Polri. Akan tetap sebagaimana diketahui, bantuan hibah tentu saja bersifat terbatas dan tidak tetap, tergantung keputusan dan dinamika politik yang terjadi di tingkat lokal. Sehingga kesinambungan dukungan anggaran dari Pemda menjadi bagian yang harus dipikirkan oleh pimpinan Polri. Himbauan kepada para pimpinan Polri di daerah untuk melakukan berbagai pendekatan kepada pimpinan daerah dan DPRD menjadi bagian yang serius dilakukan. Mulai dari Skep Kapolri, Peraturan Kapolri, Surat Perintah Kapolri, Telegram Rahasia, hingga himbauan lisan. Namun demikian, realitasnya kondisi tersebut belum mendapatkan respon yang positif, jikapun ada, cenderung bersifat sektoral dan tidak menyentuh substansi yang diharapkan oleh Mabes Polri di tengah minimnya anggaran dari pos APBN. Agaknya Polri melupakan satu hal yang paling esensi, bahwa setiap keputusan politik terkait dengan kucuran anggaran dari pos APBD tidak selamanya gratis, dibutuhkan timbal balik politik yang membuat kepala daerah dan DPRD akan cenderung memprioritaskan adanya anggaran untuk Polri secara reguler. Tentu saja dengan tetap mendapatkan persetujuan dari Mendagri, sebagaimana yang diatur dalam UU Pemda.

Ada empat asumsi mengapa Pemda tidak secara tegas dan terbuka, serta reguler membantu operasional Polri, khususnya program Polmas, selain karena adanya larangan dari Mendagri yakni: Pertama, hubungan antara Polri, khususnya Polda dan Polres tidak bersifat hierarkis dan tidak ada garis kerja sama yang terikat satu dengan yang lainnya. Pemda secara reguler melapor ke presiden dengan perantara Mendagri, sementara Polda dan Polres langsung ke Kapolri, yang juga di bawah presiden. Hubungan keduanya lebih pada koordinasi dan operasionalisasi di kewilayahan. Sehingga, yang dibutuhkan hanyalah sebatas koordinasi dan komunikasi. Jika pun ada bantuan yang bersifat hibah, disebabkan adanya permintaan dari Polda dan atau Polres terkait dukungan terhadap terpeliharanya keamanan dan ketertiban yang kondusif.

Kedua, tidak adanya keuntungan politik yang bersifat permanen bagi Pemda. Selama ini Polri melihat daerah hanyalah sebatas daerah operasional yang mesti diamankan. Sehingga setiap dinamika pergantian pimpinan Polri di daerah hanya dikoordinasikan kepada pimpinan daerah dalam bentuk pemberitahuan tertulis dan atau lisan. Hampir tidak ada setidaknya Pemda diminta untuk mengusulkan nama terkait dengan pimpinan Polri di daerah. Hal ini makin memperkuat Polri sebagai kepolisian nasional, di satu sisi, disisi lain hal ini mengindikasikan bahwa Polri sebagai kepolisian nasional terkesan kaku, dan kurang lentur. Banyak negara dengan model kepolisian nasional pada praktiknya melibatkan Pemerintah lokal sebagai pemangku kepentingan. Sebut saja misalnya China yang sangat sentralistik, ternyata juga membagi kewenangan kepolisiannya kepada otoritas lokal. Sementara untuk contoh yang lebih demokratis misalnya Inggris, yang menjadikan otoritas lokal sebagai bagian terpenting dalam membangun dan mengembangkan lembaga kepolisiannya. Hingga negara yang paling dekat karakteristiknya dengan Indonesia, philipina, juga membagi kewenangannya kepada otoritas lokal. Efek positifnya tentu saja otoritas lokal akan juga memikirkan bagaimana agar operasional dan kesejahteraan anggota polisi terpenuhi dan menjadi perhatian yang serius.

Ketiga, terbangunnya mekanisme pengawasan yang lebih ketat di tingkat daerah. Hal ini membuat kepala daerah cenderung berhati-hati dalam mengeluarkan anggaran terkait dengan bantuan dan hibah. Kecenderungan ini pada akhirnya membuat Pemda terkesan pelit dan tidak mengabulkan berbagai permohonan dan pengajuan bantuan anggaran yang datang dari instansi vertikal, termasuk Polri. Banyak kasus, kepala daerah, baik yang masih menjabat ataupun tidak lagi menjabat harus mempertanggungjawabkan pengeluaran anggaran yang berhubungan dengan instansi vertikal.

Keempat, hubungan langsung antara Polri dengan masyarakat, tidak dimulai oleh suatu inisiasi dan pendekatan dari unsur pemerintahan. Sehingga kesan bahwa Pemda hanya sebagai penggembira nampak sekali. Bahkan cenderung Pemda ditinggalkan ketika Polri secara kelembagaan dapat menjalankan program tersebut dengan dukungan lembaga donor. Dalam konteks kerja samapun juga sering terkendala dengan tidak dapat lamanya seorang pimpinan Polri di daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota, karena adanya kebijakan Tour of duty, di mana seorang kepala polisi di provinsi dan kabupaten/kota tidak pernah lebih dari tiga tahun menjabat di suatu provinsi dan atau kabupaten/kota. Sehingga bentuk kerja sama terkait dengan program Polmas pada akhirnya tidak efektif. Sebagai institusi politik, Pemda tentu membutuhkan juga pertanggungjawaban politik yang berkesinambungan. Sekedar ilustrasi misalnya seorang Kapolda atau Kapolre yang telah melakukan kesepakatan kerja sama terkait dengan bantuan anggaran dan sarana dan prasarana serta berbagai ijin pemanfaatan lahan dengan pimpinan daerah, kemudian dalam hitungan bulan ke depan berganti dengan pimpinan kepolisian yang baru. Dalam konteks pertanggungjawaban politik hal ini sulit untuk ditemukan benang merahnya. Sementara dalam konteks kepemimpinan juga terkendala karena setiap pemimpin memiliki gaya yang berbeda-beda. Sedangkan yang berhubungan dengan program Polmas sendiri adalah pada langkah keberlangsungan mengawal program ini hingga berjalan dengan baik. Hal ini perlu digarisbawahi mengingat kultur masyarakat juga memegang peranan yang tak kalah penting terhadap berhasil tidaknya program ini.

Asumsi-asumsi tersebut diatas secara politik membatasi hubungan dan kerja sama Polri dengan Depdagri, dan atau dengan Pemda secara langsung berkaitan dengan peran dan tugas Polri umumnya, dan program Polmas khususnya. Hal tersebut menjadi semacam legitimasi yang pada akhirnya menghalangi upaya membangun kerja sama yang lebih strategis. Masing-masing institusi memiliki pakem politik yang pada akhirnya membatasi kreativitas politik. Keterbatasan dan kendala ini pada akhirnya membawa konsekuensi yang serius bagi Polri terkait dengan program Polmas khususnya, maupun Pemda sendiri. Ada empat konsekuensi sebagai akibat belum berjalannya kerja sama yang strategis antara Polri dengan Pemda berhubungan dengan program Polmas, yakni: Pertama, tidak berjalan efektifnya program Polmas, di mana Pemda merupakan salah satu institusi yang harus terlibat aktif dalam pensuksesannya di samping masyarakat, media, dan pengusaha. Hal ini di satu sisi akan menyulitkan Polri dalam penanggulangan masalah kejahatan dan penegakan hukum, di sisi lain, Pemda juga akan disulitkan dengan maraknya Penyakit Masyarakat (Pekat) sebagai ekses negatif dari belum optimalnya program tersebut.

Kedua, stagnasinya pola kerja sama dan koordinasi antara Polri dengan Pemda terkait dengan peran dan fungsi Polri secara umum, dan khususnya Polmas. Stagnasi ini bisa berimplikasi pada keterbatasan ruang gerak Polri, karena minimnya anggaran, dan kemudian cenderung memanfaatkan anggaran off-budget yang bersumber dari aktivitas kriminal seperti perjudian, prostitusi, dan narkoba, baik dimanfaatkan institusi maupun operasional perorangan.

Ketiga, munculnya ego sektoral antara Polri dengan Pemda. Point ini memang belum mengemuka, sebagaimana TNI dan Polri pasca pemisahan. Namun riak-riak yang mengarah kekondisi tersebut mulai muncul, misalnya keterlibatan Polri dalam operasi kependudukan dan pembersihan Pedagang Kaki Lima (PKL) yang digelar Pemda yang menerjunkan Satpol PP. Dalam berbagai operasi tersebut dalam beberapa kasus kerap bersinggungan, antara upaya menjaga ketentraman dan ketertiban (Tramtib) yang menjadi domain Satpol PP, dengan keamanan dan keteriban masyarakat (Kamtibmas) dan penegakan hukum yang menjadi wewenang Polri.

Keempat, berkembangnya wacana di masyarakat terkait dengan tidak berjalannya koordinasi antara Pemda dengan Polri. Dalam banyak kasus, sesungguhnya interaksi antara Pemda dan Polri dibutuhkan untuk meminimalisir penyimpangan prilaku di masyarakat, baik yang dilakukan oleh oknum Polri,Pemda maupun masyarakt atas nama kedua institusi tersebut. Sekedar ilustrasi misalnya terbentuknya FKPM di beberapa daerah justru dimanfaatkan oleh oknum masyarakat untuk kepentingan pribadi, disamping itu dalam banyak kasus, oknum Polri juga kerap memanfaatkan ketidakmengertian masyarakat tentang konsep dan implementasi Polmas untuk kepentingan sesaat. Hal ini tentu saja dapat diminimalisir jika kerja sama antara Polri dan Pemda berjalan efektif, khususnya pada program Polmas.

III. Model-model Kerja Sama Polri-Pemda

Secara teoretik dan praktik, program Polmas hanya akan menjadi program yang terbatas apabila Polri tidak berupaya menawarkan bentuk kerja sama yang konkret dengan Pemda. Sebab, bagaimanapun Pemda memiliki sumber daya dan kepentingan yang sedikit banyak tidak dimiliki oleh Polri sebagai institusi nasional. Setidaknya ada tiga hal yang dimiliki oleh Pemda terkait dengan keberhasilan program Polmas bila mengacu pada UU No. 32 Tahun 2004, yakni: anggaran, sarana dan prasarana, serta perijinan pemanfaatan lahan.

Pada point pertama, sebagaimana diketahui bahwa kebijakan Otonomi Daerah membuat kepala daerah dan DPRD memiliki kewenangan yang luar biasa dalam memutuskan berbagai kepentingan yang berkaitan dengan daerahnya. Hal yang mana termasuk juga terkait dengan anggaran. Sebagai institusi nasional, Polri hanya terbatas menerima anggaran dari pos APBN, jikapun ada bantuan yang bersifat hibah dari pos APBD dan bantuan masyarakat sifatnya tidak tetap dan terbatas. Apalagi harus diakui bahwa anggaran untuk Polri dari pos APBN hanya memenuhi kebutuhan rutin dan operasional sebesar 40 hingga 60 % dari kebutuhan anggaran. Meski harus diakui bahwa anggaran Polri dari tahun ketahun mengalami kenaikan. Bahkan pada anggaran tahun 2009, anggaran Polri naik hingga 11 % dari anggaran tahun sebelumnya (lihat Tabel 1). Akan tetapi kenaikan anggaran tersebut juga dibarengi dengan kenaikan jumlah anggota Polri yang mencapai angka 400 ribu personil. Hal ini tentu saja pengaruhnya tidak begitu terasa, apalagi dari anggaran tersebut juga diperuntukkan untuk pengembangan unit Anti teror, Densus 88 AT, yang juga didanai oleh negara donor seperti Amerika Serikat dan Australia. Sehingga angka pemenuhan anggaran dari pos APBN belum beranjak dari angka 40-60 % dari total kebutuhan. Hal ini berpengaruh pula pada akselarasi program Polmas. Tentu saja berharap dari partisipasi masyarakat dan pengusaha terkait pembiayaan operasional Polmas hanya akan terbatas di daerah perkotaan dan wilayah industri. Sementara untuk pengembangan program Polmas di pedesaan dan daerah lainnya, maka dukungan Pemda menjadi sangat dibutuhkan.

Karena itulah partisipasi Pemda dalam pembiayaan operasional Polri, khususnya di wilayahnya menjadi sangat penting. Setidaknya bisa sedikit mengurangi tingkat penyelewengan wewenang dan mempercepat implementasi program Polmas. Sedangkan Pemda ikut diuntungkan karena akan kondusifnya wilayahnya dari berbagai aktivitas kriminal.

Sedangkan terkait dengan sarana dan prasarana, Pemda memegang peranan yang sangat strategis terkait dengan pemanfaatan fasilitas publik seperti balai desa. Tentu saja akan lebih terlegitimasi apabila program tersebut tidak hanya berdasarkan pada perijinan kepala desa atau lurah setempat, namun merupakan program yang terintegral dengan pembangunan wilayah. Hal ini berarti akan membuat program tersebut berjalan beriringan dengan esensi pembangunan kewilayahan yang menjadi konsern Pemda. Artinya meskipun ada unsur partisipasi masyarakat dan pengusaha terkait pengembangan sarana dan prasarana, sekecil apapun peran Pemda harus dilibatkan.

Berkaitan dengan perijinan pemanfaatan lahan, juga menjadi bagian yang tidak kalah pentingnya peran Pemda, karena pemanfaatan lahan bagi pos polisi dan balai FKPM yang hendak dibangun oleh Polri dengan bantuan pengusaha dan atau partisipasi masyarakat tetap membutuhkan ijin pemanfaatan lahan oleh Polri terkait dengan program Polmas. Tanpa ijin tersebut, keberadaan pos polisi dan balai FKPM yang dibangun khusus untuk program Polmas akan mendapatkan masalah dikemudian hari, terkait dengan pemanfaatan lahan dan kemungkinan perijinan mendirikan bangunan, seperti IMB dan lain sebagainya. Sehingga melibatkan Pemda dalam konteks tersebut menjadi sangat strategis.

Berkaitan dengan hal tersebut di atas, dibutuhkan satu rangkaian kerja sama yang bersifat mengikat antara Pemda dan Polri dalam menyukseskan program Polmas. Nilai strategis yang didapat akan melapangkan jalan bagi Polri untuk kerja sama dalam konteks yang lebih luas dengan Pemda. Pada Gambar 1, terdapat Segitiga Polmas, yang mengkaitkan antara Polri, Pemda, dan masyarakat. Segitiga Polmas dimaksudkan untuk mempertegas hubungan kerjasama antara Polri, Pemda, serta masyarakat sebagai pemangku kepentingan. Segitiga Polmas di maknai sebagai sebuah kesinambungan sebuah program yang tanpa ketiga elemen itu, maka program tersebut tidak akan berjalan maksimal.

Perlu digarisbawahi bahwa keberadaan organisasi donor, pengusaha, serta media merupakan suplemen dalam pensuksesan program Polmas. Khusus organisasi donor bahkan dapat disebut sebagai penginisiasi awal yang bersifat sementara. Sementara pengusaha dan media harus dipandang sebagai pendukung dari proses berjalannya program Polmas. Keberadaan pengusaha dan atau yang mengelola pertokoan, pabrik, dan lain sebagainya yang membantu pembiayaan pembangunan pos polisi dan atau Balai FKPM merupakan bentuk lain dari partisipasi masyarakat dalam mensukseskan program Polmas. Dalam Gambar 1 tersebut masyarakat menjadi lanskap dari program Polmas dengan Polri dan Pemda sebagai bagian dari pendukung utama. Selama ini, dari berbagai Skep Kapolri, Peraturan Kapolri, hingga Telegram Rahasia (TR) Kapolri inisiasi program ada dalam lingkup Polri, dengan memosisikan masyarakat sebagai ’obyek’ dan Pemda sebagai pelengkap saja. Dalam konteks ideal, kedepannya masyarakat diharapkan akan memegang peranan yang sangat strategis, dengan Polri dan Pemda sebagai penyelia. Artinya bila mengacu pada Gambar 1 tersebut di atas, perlu ada perubahan paradigma tentang program Polmas di internal Polri, selain melibatkan masyarakat dan Pemda secara aktif. Kesetaraan peran dan fungsi antara tiga aktor; Polri, Pemda, dan masyarakat harus dipraktikkan secara utuh oleh Polri sebagai penginisiasi program, tidak hanya secara teoretik tertulis dalam berbagai program kebijakan yang ada selama ini. Artinya akan ada semacam langkah berikutnya dari program yang dibuat oleh Polri untuk kemudian dijalankan secara mandiri oleh masyarakat dengan tetap disupervisi oleh Polri bersama Pemda.

Berdasarkan uraian tersebut di atas, dibutuhkan model kerja sama antara Polri dan Pemda berkaitan dengan program Polmas. Ada lima model dengan berbagai persyaratan yang mengikutinya yang dapat diimplementasikan oleh Polri dan Pemda, yakni: Pertama, model yang diadopsi oleh Polri dengan melakukan himbauan kepada pimpinan SIP dan KOD di Polda dan Polres untuk menjalin kerja sama dengan Pemda berkaitan dengan program Polmas maupun secara umum tugas Polri. Model ini sesungguhnya dapat dijalankan dengan minimum program. Dalam pengertian bahwa model ini dapat berjalan dengan memosisikan Polri sebagai penegak hukum semata, dalam konteks polisi tradisional, bukan mengedepankan program Polmas yang lebih strategis dan merubah paradigma polisi dan masyarakat. Bisa jadi model ini sukses ketika pendekatan kepolisian tradisional masih dipraktikkan, namun sulit sekali dapat mendukung program Polmas. Karena model ini tidak memiliki efek politis yang mengikat satu dengan yang lain, antara kepala daerah dan pimpinan Polri di SIP maupun KOD, sifatnya hanya hubungan baik antara pimpinan kedua instansi tersebut, serta hanya bersifat hibah. Dan dapat dilihat dan dirasakan oleh Polri bagaimana keberhasilan pendekatan model ini tergantung pada pendekatan dan komunikasi politik pimpinan SIP dan KOD kepada Pemda, itupun tidak terukur, dan sangat besar kemungkinannya untuk disalahgunakan, karena bersifat personal dan tertutup.

Kedua, model Pendekatan Non-birokrasi. Model ini juga telah dipraktikkan oleh Polri sejak program Polmas pertama kali diluncurkan. Hampir di setiap Skep Kapolri, dan Peraturan Kapolri ditegaskan pentingnya pelibatan Pemda dalam mensukseskan program Polmas. Dengan difasilitasi organisasi donor seperti IOM, JICA Foundation, Asia Foundation, Partnership, dan lain sebagainya Polri mengadakan perjanjian kerjasama (MoU) dengan Pemda berkaitan dengan Polmas. Akan tetapi sekali lagi terbentur pada aturan legalitas politis antara Polri dan Pemda. Sehingga yang dapat dibantu oleh Pemda hanya pada penyediaan sarana dan prasarana yang memanfaatkan Balai Desa dan atau Ruang Rapat miliki Pemda sebagai tempat rapat dan sekretariat FKPM, maupun ijin pemanfaatan lahan dalam pendirian pos polisi, dan atau balai FKPM. Untuk pendanaan, sekali lagi terbatas pada bantuan hibah yang bersifat tidak mengikat dan dengan jumlah yang terbatas.
Permasalahan dalam model ini masih terkait pada ’Polri Centris’ terkait dengan konsep dan pelibatan secara terbuka dari Pemda masih dibatasi pada operasionalisasi di lapangan Dengan model inipun Polri masih dapat mengklaim bahwa program Polmas berjalan dengan baik di beberapa provinsi, dengan dukungan lembaga donor. Beberapa provinsi yang telah cukup banyak berdirinya FKPM adalah Sumatera Utara, Lampung, Yogyakarta, Jawa Barat, Nusa Tenggara Barat, dan lain sebagainya.

Ketiga, Model Kerja Sama Terbuka antara pimpinan Polri dan kepala daerah. Model ini selangkah lebih maju dari model kedua, namun secara terbuka Polri bersedia melakukan koordinasi dan pelaporan pemanfaatan anggaran yang didapat dari APBD, setiap tahunnya, dengan tetap menitikberatkan pertanggungjawaban penggunaan anggaran oleh kepala daerah. Hal ini dilakukan guna mensiasati sejumlah aturan yang terdapat pada UU No. 2 Tahun 2002 Tentang Polri, dan UU No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemda. Sebagai polisi nasional, pertanggungjawaban pimpinan polri di daerah secara hierarkis kepada Kapolri dan kemudian kepada eksekutif.

Pada model ini juga ditekankan akan pentingnya pimpinan Polri menjabat setidaknya tiga tahun di setiap Polda dan Polres. Hal ini akan mempererat bentuk kerja sama dengan pimpinan daerah dan DPRD setempat. Sebab, keengganan pimpinan daerah melakukan kerja sama yang bersifat terbuka dengan pimpinan Polri di wilayahnya, karena masa jabatannya tidak jelas berakhirnya, dan terkena aturan Tour of Duty yang ditetapkan Mabes Polri, serta ketidaksediaan Polri untuk mempertanggungjawabkan atau setidaknya melaporkan pemanfaatan anggaran yang berasal dari pos APBD.

Keempat, Model Kerja sama Mabes Polri dan Depdagri. Model ini secara kelembagaan relatif ideal, karena memberikan kesempatan kepada Depdagri sebagai ’induk’ dari Pemda-pemda untuk menegoisasikan pola hubungan yang bersifat mutualisme; saling menguntungkan dengan Mabes Polri. Dengan berbagai kewenangan yang dimiliki oleh Pemda, maka posisi tawar Pemda harus dilihat lebih tinggi baik oleh Mabes Polri maupun Depdagri. Hal ini mengindikasikan bahwa ada kewenangan Polri yang di-share kepada Pemda, minimal pada dua hal yakni: Satu, Pemda dan DPRD diberi kewenangan untuk mengajukan calon pimpinan kepala Polri di wilayahnya, baik di tingkat Polda (SIP), Polwil/Polwiltabes, dan Polres (KOD). Kapolri, melalui mekanisme internalnya dapat menggodok usulan tersebut dengan memperhatikan sosiologis kewilayahan, maupun prinsip ”local boy for local job”. Dua, adanya mekanisme pertanggungjawaban kinerja dan pemanfaatan anggaran kepada Pemda dan DPRD, selain kepada pimpinan Polri. Mekanisme pertanggungjawaban ini juga akan dijadikan rujukan bagi pimpinan daerah untuk membuat rekomendasi kepada Mabes Polri terkait dengan kinerja yang bersangkutan selama memimpin di wilayahnya. Dengan dua hal tersebut, setidaknya Mabes Polri mendapatkan berbagai masukan tanpa harus kehilangan esensinya sebagai kepolisian nasional.

Kelima, Model pelibatan eksekutif, dalam hal ini Presiden untuk mengeluarkan legalitas setingkat Keputusan Presiden (Keppres) untuk mendorong Polri dan Depdagri untuk membicarakan berbagai kemungkinan kerja sama, koordinasi, hingga pada pelimpahan sebagian wewenangnya untuk suksesnya program-program Polri, dan khususnya Polmas. Keppres ini dibutuhkan untuk ’memaksa’ kedua institusi tersebut melakukan pembicaraan yang bersifat strategis. Sebagai pembantu presiden, Mendagri dan Kapolri seharusnya patuh untuk menjalankan apa yang menjadi kebijakan eksekutif, dengan catatan kedua institusi tersebut mendapatkan keuntungan dari proses yang ada. Keberadaan Keppres juga diasumsikan untuk tidak perlu melakukan revisi terhadap undang-undang yang ada, apalagi sampai mengubah status masing-masing institusi.
Dengan adanya Keppres tersebut keberadaan program Polmas tidak lagi menjadi ’Polri centris’ tapi merupakan kombinasi dari sentuhan kedua institusi tersebut. Bisa juga ditegaskan secara konseptual dan kesediaan SDM Polri lebih siap, sehingga Pemda hanya akan memastikan bahwa program ini dapat berjalan sebagaimana harapan Polri dengan adanya supervisi yang lebih ketat dan terukur, hingga masyarakat secara utuh lebih siap dalam menjalankan fungsi pemolisiannya di lingkungan masing-masing.

IV. Penutup

Berhasil tidaknya program Polmas tidak hanya menjadi tanggung jawab Polri semata; yang secara institusi memiliki kepentingan untuk mengubah paradigma di internal dan di masyarakat terkait dengan pengamanan lingkungan. Program tersebut juga pada akhirnya juga melibatkan Pemda. Hal ini disebabkan karena Pemda mendapatkan manfaat secara langsung terkait dengan berhasil-tidaknya program tersebut. Beberapa kewenangan yang dimiliki oleh Pemda harus dimanfaatkan oleh Polri demi suksesnya program tersebut. Dan tentu saja tidak gratis, ada berbagi kewenangan yang mengikut keduanya untuk duduk bersama dan memastikan program tersebut berjalan dengan baik. Di satu sisi, Polri memiliki konsep dan SDM yang relatif lebih siap, namun minim sarana dan prasarana, serta anggaran operasional yang terbatas. Sedangkan di sisi lain Pemda memiliki anggaran dari pos APBD, sarana dan prasarana, serta kewenangan dalam memberikan pemanfaatan lahan yang bisa mendukung suksesnya program Polmas, dan program-program Polri lainnya di masa yang akan datang.

Dan bola panas tersebut ada di tangan Polri, masalahnya apakah Polri bersedia membagi kewenangannya kepada Pemda untuk suksesnya program Polmas, atau masih mengedepankan ego kelembagaannya untuk tetap tidak beranjak dari tawaran yang termakhtub dalam Skep Kapolri dan Peraturan Kapolri? Di mana tetap memosisikan lembaga dan institusi lain hanya sebagai pelengkap dari setiap program Polri, umumnya dan program Polmas khususnya. Bila yang kedua dipilih Polri, maka hampir dipastikan implementasi Polmas di Indonesia hanya akan terbatas pada wacana dan terbelenggu oleh berbagai keterbatasan.